Jurisprudencia de la Corte IDH en casos sobre DESCA: entre lo retorico y lo impredecible

Comentarios a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso ANCEJUB-SUNAT vs. Perú

Daniel Cerqueira*

En los últimos dos años, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) se ha empeñado en ampliar sus estándares con relación a los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA). Un número creciente de sentencias reconoce la justiciabilidad directa del art. 26 de la Convención Americana (CADH), referido a los DESC, y detalla las obligaciones estatales frente a derechos como salud, trabajo, estabilidad laboral, seguridad social, derechos ambientales, entre otros. Estos esfuerzos recientes remontan a pronunciamientos obiter dicta y votos disidentes que, desde finales de los ochenta, han sostenido su competencia contenciosa en torno a los DESC. Pero el salto jurisprudencial más ambicioso tuvo lugar en agosto de 2017, con la sentencia del Caso Lagos del Campo vs. Perú. Se trata del primer fallo que declara la violación directa de un derecho social, hasta entonces considerado justiciable de manera indirecta o por conexidad, bajo ciertos derechos civiles y políticos protegidos en la CADH.

Lo más cercano a la justiciabilidad directa de los DESC bajo la CADH había ocurrido en la sentencia del Caso Acevedo Buendía (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”) vs. Perú, de julio de 2009, en donde la mayoría de la Corte IDH descartó la violación del art. 26, pero sostuvo que la prohibición de regresividad es una obligación justiciable. Dicha posición incorporó a los estándares interamericanos la postura de una parte considerable de la doctrina especializada, según la cual el incumplimiento de obligaciones de efecto inmediato derivadas del art. 1.1 y 2 de la CADH, así como la regresión en el goce de los DESC, pueden ser objeto de escrutinio en el marco de la competencia contenciosa de los órganos del SIDH. Lagos del Campo inaugura la justiciabilidad directa del art. 26 de la CADH en la jurisprudencia de la Corte IDH, más allá de los supuestos de no regresividad e incumplimiento de obligaciones inmediatas.

Hemos podido comentar algunos vacíos argumentativos de la referida sentencia y celebramos el hecho de que algunos hayan sido llenados en fallos posteriores. El propósito de este ensayo es comentar un nuevo giro en la jurisprudencia interamericana que no llega a ser tan drástico como el ocurrido en Lagos del Campo, pero que consolida los avances más retóricos que reales y la ausencia de previsibilidad argumentativa en sentencias sobre casos relacionados con DESCA. En los próximos párrafos, se explicará la evolución de la jurisprudencia de la Corte IDH sobre las disposiciones convencionales declaradas violadas en supuestos de incumplimiento de sentencias que reconocen derechos previsionales. Posteriormente, se analizarán los cambios de posición y las principales debilidades argumentativas en las sentencias dictadas en el Caso Muelle Flores y en el Caso ANCEJUB-SUNAT, ambos contra Perú.

Jurisprudencia de la Corte IDH en casos de incumplimiento de sentencia en materia previsional

En febrero de 2003, la Corte IDH emitió su primer fallo relacionado con el incumplimiento de sentencias judiciales que reconocen derechos previsionales y ordenan la reposición de beneficios pensionarios dejados de percibir. Se trata del Caso Cinco Pensionistas vs. Perú, cuyos supuestos fácticos coinciden con los demás cuatro casos que serían posteriormente conocidos por el tribunal interamericano, todos ellos relacionados con ex funcionarios del sector público en Perú, perjudicados por el incumplimiento de sentencias que reconocen ciertos derechos y beneficios previsionales. En su primera sentencia sobre la materia, la Corte declaró la violación de los arts. 8.1 y 25.1 (derecho a las garantías y protección judicial), así como del art. 21 de la CADH (derecho de propiedad). Al pronunciarse sobre la alegada violación del art. 26 de la CADH, la Corte concluyó que la situación de las cinco víctimas del caso no era representativa del goce del derecho a la seguridad social de un sector mayoritario de la población peruana, por lo que no había elementos suficientes para evaluar una posible regresividad del derecho en controversia. Tal como mencionado al comienzo de este ensayo, la posición del tribunal en torno a los supuestos de justiciabilidad del art. 26 varió diametralmente en agosto de 2017.

En los Casos Acevedo Jaramillo y otros[1], de febrero de 2006, y Acevedo Buendía y otros (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría), de julio de 2009, ambos sobre Perú, la Corte concluyó que el incumplimiento de sentencias judiciales que ordenaban la reposición de regímenes previsionales y el pago de prestaciones y beneficios devengados, constituye una violación a las obligaciones derivadas de las mismas disposiciones declaradas violadas en el Caso Cinco Pensionistas, a saber: arts. 8.1, 25.1 y 21 de la CADH.

Primer giro jurisprudencial

En marzo de 2019, la Corte IDH decidió un nuevo caso – Muelle Flores vs. Perú – cuyo objeto coincide con el de los casos previamente mencionados, pero con una única víctima. En adición a las disposiciones convencionales analizadas en los casos anteriores (arts. 8.1, 25.1 y 21), la Corte concluyó que el Estado peruano había violado el art. 26 de la CADH, concretamente el derecho a la seguridad social. La inclusión del art. 26 era no solo predecible, sino consistente con la línea jurisprudencial inaugurada en el Caso Lagos del Campo. Pero además de incluir dicha disposición, la Corte declaró violados los derechos a la integridad personal y dignidad de la víctima, protegidos en los arts. 5.1 y 11.1 de la CADH. Lo anterior, a partir de un análisis sobre el impacto del incumplimiento de las sentencias judiciales internas en las condiciones de vida del señor Muelle Flores. La inclusión de estas dos disposiciones fue fundamentada, en lo pertinente, de la siguiente manera:

1. 204. […] en un contexto de no pago de la pensión reconocida judicialmente, los derechos a la seguridad social, a la integridad personal y la dignidad humana se interrelacionan, y en ocasiones, la vulneración de uno genera directamente la afectación del otro, situación que se acentúa en el caso de las personas mayores. A pesar de que ni la Comisión ni las representantes alegaron de manera expresa la violación de los artículos 5.1 y 11.1 de la Convención en el presente caso, ello no impide que dichos preceptos sean aplicados por esta Corte en virtud de un principio general de Derecho, iura novit curia, del cual se ha valido reiteradamente la jurisprudencia internacional en el sentido de que el juzgador posee la facultad, e inclusive el deber, de aplicar las disposiciones jurídicas pertinentes en una causa, aun cuando las partes no las invoquen expresamente […].

1. 208. Con base en lo expuesto anteriormente, el Estado es responsable por la violación del artículo 26 de la Convención Americana, en relación con los artículos 5, 8.1, 11.1, 25.1, 25.2.c) y 1.1 del mismo instrumento, así como el artículo 2 de la Convención Americana, en perjuicio del señor Oscar Muelle Flores [Negritas agregadas y citas internas de la versión original han sido suprimidas].

La sentencia hace una descripción pormenorizada de las dificultades enfrentadas por el señor Muelle Flores para acceder a un seguro de salud compatible con el régimen previsional reconocido judicialmente. Sin embargo, tal como se desprende de los párrafos transcritos, sorprende que la Corte haya añadido ex nihilo dos disposiciones convencionales entre los derechos violados, sin explicar las razones por las cuales tales disposiciones no habían sido contempladas en los tres casos anteriores que compartían las mismas características fácticas.

Cabe destacar que el enunciado normativo de las dos disposiciones convencionales añadidas al catálogo de derechos violados no había sido interpretado de una forma tan laxa por parte del tribunal interamericano en otros tipos de casos. En particular, la vulneración del derecho a la integridad personal (art. 5.1), como consecuencia del impacto de la violación de otros derechos sustantivos, había sido declarada solamente en supuestos de graves violaciones de derechos humanos y la afectación a la integridad psíquica que la impunidad frente a este tipo de situación genera. Es el caso, por ejemplo, de la presunción de violación del art. 5.1 de la CADH en perjuicio de familiares directos de las víctimas de ejecución extrajudicial o desaparición forzada[2].

Pero más allá de la controversia en torno a la posibilidad de subsumir el impacto del desconocimiento del derecho a la seguridad social en una u otra disposición de la CADH, como corolario del principio de previsibilidad inherente a cualquier tipo de decisión judicial, la Corte debió, en primer lugar, explicar cuál venía siendo el Derecho aplicable en casos similares o idénticos. En segundo lugar, debió explicar las razones por las que los hechos del caso sub judice tenían ciertas particularidades y, en caso de que no existiera diferencia sustantiva entre los hechos del caso vis-à-vis los anteriores, manifestar expresamente que se trataba de un cambio de razonamiento jurídico. Desafortunadamente, no fue lo que ocurrió ni en el Caso Muelle Flores ni en la última sentencia relacionada con el incumplimiento de decisiones judiciales en materia previsional, tal como se explica a continuación.

Segundo giro jurisprudencial

Pasados ocho meses de la sentencia del Caso Muelle Flores, la Corte tuvo la oportunidad de aclarar su giro jurisprudencial, al decidir el Caso Asociación Nacional de Cesantes y Jubilados de la Superintendencia de Administración Tributaria (ANCEJUB-SUNAT) vs. Perú. Nuevamente, el tribunal fue llamado a deslindar la responsabilidad del Estado peruano en torno al incumplimiento de sentencias judiciales que ampararon el derecho pensionario de cientos de ex trabajadores del sector público, cuya entidad empleadora pasó por un proceso de privatización en un contexto de ruptura del orden democrático en la década de los 90. Este mismo supuesto fáctico había ocurrido en cada uno de los otros cuatro casos decididos por la Corte.

Ahora bien, en lugar de aclarar el giro jurisprudencial ocurrido en Muelle Flores en marzo de 2019, la Corte volvió a modificar su posición con relación a los derechos convencionales violados. Dictada el 21 de noviembre de 2019, la sentencia del Caso ANCEJUB-SUNAT obvió la postura de ocho meses antes, cuando analizó el impacto de la dilación en el cumplimiento de la sentencia en materia previsional, a la luz de los derechos a la integridad personal y dignidad (arts. 5.1 y 11.1). En esta nueva ocasión, el tribunal interamericano decidió analizar el impacto del incumplimiento de las decisiones judiciales internas en las condiciones de vida de las víctimas del caso, a partir del art. 4.1 de la CADH. En sus propias palabras:

1. 185. La Corte considera que en el presente caso los derechos a la seguridad social y a la vida digna se interrelacionan, situación que se acentúa en el caso de personas mayores. El Tribunal ha señalado que la ausencia de recursos económicos ocasionada por la falta de pago de las mesadas pensionales genera en una persona mayor directamente un menoscabo en su dignidad, pues en esta etapa de su vida la pensión constituye la principal fuente de recursos económicos para solventar sus necesidades primarias y elementales como ser humano. Lo mismo puede afirmarse de la falta de otros conceptos que se encuentran directamente relacionados con la pensión, como son el pago de reintegros adeudados. De esta forma, la afectación del derecho a la seguridad social por la falta de pago de dichos reintegros implica angustia, inseguridad e incertidumbre en cuanto al futuro de una persona mayor por la posible falta de recursos económicos para su subsistencia, ya que la privación de un ingreso lleva intrínsecamente la privación en el avance y desarrollo de su calidad de vida y de su integridad personal […].

1. 191. En relación con lo anterior, este Tribunal considera que la reducción de los ingresos de las presuntas víctimas con motivo de haber dejado de laborar para la SUNAT tuvo un impacto en su calidad de vida y en su proyecto original de vida. […] De esta forma, el Tribunal concluye que los efectos que las afectaciones que dicho cambio tuvo en la calidad de vida de las presuntas víctimas constituyó, además de una vulneración a su derecho a la seguridad social, una violación del derecho a su vida digna […].

1. 196. Con base en lo anteriormente expuesto, el Estado es responsable por la violación de los artículos 26, 4.1 y 21 de la Convención Americana, en relación con los artículos 8.1, 25.1, 25.2.c) y 1.1 del mismo instrumento, en perjuicio de las personas señaladas en el Anexo 2 de la presente Sentencia [Negritas agregadas y citas internas de la versión original han sido suprimidas].

En la sentencia del Caso Muelle Flores, la Corte IDH había descrito varios impactos concretos, derivados del incumplimiento de la sentencia judicial que reconocía el derecho de la víctima a percibir una pensión bajo un régimen previsional más benéfico a los que venía percibiendo. Tales impactos van más allá del perjuicio pecuniario y abarcan la inclusión del señor Muelle Flores a un seguro de salud más desventajoso al que le correspondía por mandato judicial, la incapacidad de obtener tratamientos médicos para problemas crónicos y degenerativos de salud o frente a accidentes domésticos graves, etc.

En el caso ANCEJUB-SUNAT, la Corte IDH no realizó una descripción específica sobre el impacto concreto del incumplimiento de las sentencias judiciales en la salud y condiciones de vida de las más de setecientas presuntas víctimas. La Corte empleó, por un lado, una presunción sobre los efectos del no recibimiento de una pensión adecuada en el goce de una vida digna por parte de las víctimas. Por otro lado, utilizó un peritaje, basado en entrevistas con un grupo de víctimas, respecto del impacto material y psíquico de la percepción de pensiones inferiores a la que les eran debidas, así como la situación de incertidumbre y angustia generada por tal situación. Aunque la sentencia hace mención a “la existencia de distintos elementos de prueba relacionados con los efectos que las pensiones recibidas por las presuntas víctimas del caso tuvieron en su posibilidad de satisfacer algunas de sus necesidades básicas”, la determinación de estos hechos se basa, exclusivamente, en la mencionada presunción general y el peritaje que “advirtió la existencia de un grado de afectación psicosocial por parte de los miembros entrevistados de ANCEJUB-SUNAT por el sufrimiento provocado a causa del daño al proyecto de vida y el subsecuente impacto en sus familias y en la relación con sus hijos” (párr. 189).

La sentencia del Caso ANCEJUB-SUNAT hace mención a tres precedentes en los que la Corte habría desarrollado la obligación de los Estados “de adoptar medidas positivas, concretas y orientadas a la satisfacción del derecho a una vida digna, en especial cuando se trata de personas en situación de vulnerabilidad y riesgo, cuya atención se vuelve prioritaria[3], como las personas mayores[4]” (párr. 186). El primer precedente – Caso Yakye Axa vs. Paraguay – era el único, hasta noviembre de 2019, en que se había declarado la violación del derecho a la vida digna bajo el art. 4.1 de la CADH, no solo por incumplimiento de obligaciones positivas, sino por el hecho de que el Estado denunciado había contribuido, con sus acciones y omisiones, a la privación de condiciones mínimas de vida a los integrantes de la comunidad indígena Yakye Axa, situación que conllevó al fallecimiento de varios de ellos. El segundo precedente citado – Caso Poblete Vilches vs. Chile – tiene que ver con el fallecimiento del señor Poblete, debido a que el Estado chileno no le había garantizado los servicios médicos básicos y urgentes en atención a su especial situación de vulnerabilidad, como persona mayor. El tercer y último precedente es el Caso Muelle Flores vs. Perú en el que, como ya sabemos, no se declaró violado el art. 4.1 de la CADH.

A nuestro juicio, los precedentes utilizados en la sentencia del Caso ANCEJUB-SUNAT para fundamentar una supuesta jurisprudencia sostenida con relación al derecho a la vida digna no aportan, sino que restan credibilidad a la inclusión del art. 4.1 entre el catálogo de disposiciones de la CADH que se consideran violadas en supuestos de incumplimiento de decisiones judiciales firmes que ordenan el reconocimiento de un determinado régimen previsional, así como beneficios y prestaciones devengadas.

Consideraciones finales

El presente ensayo busca promover una mayor rendición de cuentas en el razonamiento contenido en las decisiones de la Corte IDH. Nos parece que sus esfuerzos en ampliar los estándares interamericanos en materia de DESCA en general y sobre el derecho a la seguridad social en particular, saldrían fortalecidos con una argumentación jurídica más predecible. El imperativo de consolidar un discurso jurídico y político en favor de la indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos no debería traducirse en el impulso en declarar la violación de más y nuevas disposiciones de la CADH.

En el caso ANCEJUB-SUNAT, el pretendido avance jurisprudencial derivado de la caracterización de los hechos en controversia en el marco del art. 4.1 de la CADH contrasta con la forma lacónica como la Corte IDH excluyó a 106 personas del universo de 704 presuntas víctimas consideradas por la CIDH en su Informe de Fondo (párr. 122). Al respecto, la Corte concluyó que, si bien no había claridad sobre quienes eran los ex trabajadores de SUNAT beneficiados por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 25 de octubre de 1993, y cuyo incumplimiento dio lugar a la interposición del caso ante el SIDH, los tribunales peruanos limitaron el alcance de la referida sentencia a 598 personas, por medio de resoluciones de junio de 2005 y abril de 2019 (esta última con posterioridad al sometimiento del caso a la jurisdicción de la Corte IDH).

En resumen, la Corte IDH redujo de forma considerable el número de presuntas víctimas, de un solo plumazo, pese al hecho de que había una expectativa razonable de que la sentencia judicial interna pendiente de ejecución desde 1993 abarcara a 704 integrantes de ANCEJUB-SUNAT, número que fue reducido a 598 personas, en etapa de ejecución, 25 años después de dictada la sentencia definitiva por parte de la Corte Suprema peruana, en octubre de 1993. A nuestro juicio, la exclusión de 106 ex trabajadores de SUNAT, quienes ya habían sido declaradas víctimas en el Informe de Fondo de la CIDH, ameritaba una explicación más razonable que la adhesión de la Corte IDH al criterio de los tribunales peruanos a cargo del proceso de ejecución, los cuales delimitaron el alcance de una decisión judicial dictada hace más de dos décadas.

Sin el ánimo de agotar los posibles puntos de vistas sobre el impacto real de la ampliación del catálogo de derechos violados en casos como Muelle Flores y ANCEJUB-SUNAT, no quisiéramos dejar de mencionar que las medidas de reparación, sobre todo de compensación, en ambos casos, son considerablemente más frugales que el obtenido por las víctimas de los demás tres casos decididos por la Corte IDH previamente y en donde se había limitado a declarar la violación de derechos civiles y políticos protegidos bajo la CADH: arts. 8.1, 25.1 y 21. La misma situación ocurrió en el “leading case” Lagos del Campo, en donde la mayoría de la Corte IDH reconoció, por primera vez, la justiciabilidad directa del art. 26 de la CADH y declaró violado el derecho a la estabilidad laboral, pero dictó medidas de reparación por un valor y bajo criterios más restrictivos que los empleados en casos anteriores sobre cese arbitrario, cuando se había limitado a declarar la violación de ciertos derechos civiles y políticos.

Una medida de no repetición dictada por la Corte IDH en el caso ANCEJUB-SUNAT que nos parece innovadora y que implica un avance concreto, tiene que ver con la exigencia al Estado peruano de crear “un registro que permita identificar otros miembros de ANCEJUB-SUNAT que enfrenten situaciones similares, de forma tal que se garantice la ejecución de sentencias que reconozcan derechos pensionarios.”

Finalmente, la búsqueda de acciones concretas por parte de los Estados denunciados con el fin de reparar adecuadamente el drama humano sufrido por víctimas de violaciones a los DESCA, así como la creación de pautas claras, a partir de una explicación razonable y predecible sobre las obligaciones estatales en la materia, cobran más importancia que los avances retóricos y aparentes derivados de la ampliación del catálogo de disposiciones de la CADH que pudieran declararse violados por el máximo tribunal de derechos humanos en las Américas.

* Oficial de Programa Sénior, DPLF

[1] Dicho caso guarda relación con el incumplimiento de varias decisiones judiciales internas, en favor de miles de ex funcionarios de la Empresa de Servicios Municipales de Limpieza de Lima, adscrita a la Municipalidad de Lima. Tales sentencias ordenaron la reposición laboral de los trabajadores cesados y, en varios casos, la controversia giró en torno a la reposición de beneficios sociales devengados, incluyendo contribuciones previsionales. De esta forma, parte de las víctimas fueron repuestas en sus plazas de trabajo a raíz de sentencias judiciales dictadas por los tribunales peruanos, pero sostuvieron ante la Corte IDH el incumplimiento del extremo de tales sentencias que ordenaban la reposición y el reconocimiento de ciertos beneficios previsionales.

[2] Entre otros, véase Corte IDH Caso Valle Jaramillo y otros Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2008. Serie C No. 192, párr. 119.

[3] Cfr. Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125, párr. 162.

[4] Cfr. Caso Poblete Vilches y Otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de marzo de 2018. Serie C No. 349, párr. 140, y Caso Muelle Flores Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de marzo de 2019. Serie C No. 375, párr. 163.