El uso de mecanismos de cambio constitucional como las reformas a los textos constitucionales o su sustitución por una nueva carta constitucional, para socavar la democracia, es lo que Landau llama “Constitucionalismo Abusivo”. Las constituciones resultantes aún parecen democráticas a distancia y contienen muchos elementos que no difieren de las constituciones democráticas liberales; pero, vistas de cerca, han sido sustancialmente reelaboradas para socavar el orden democrático (Landau, 2013).
El Salvador se suma a los países en los que la erosión democrática se lleva a cabo utilizando también la figura de las reformas constitucionales. En 2024, 2025 y lo que va de 2026, la Constitución salvadoreña sufrió cambios drásticos. Y más grave aún, las reformas efectuadas se aprobaron mientras en el país se encontraba vigente un régimen de excepción desde el 27 de marzo de 2022.
En la audiencia pública “Reformas constitucionales e institucionalidad democrática en El Salvador”, en noviembre de 2024, organizaciones señalaron ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) el abuso de la figura de la “dispensa de trámite” por parte de la Asamblea Legislativa para aprobar reformas constitucionales y legales, sin discusión, análisis técnico ni participación ciudadana, y con el objetivo de favorecer o consolidar la concentración de poder en el Órgano Ejecutivo. También, llamaron la atención sobre la reforma al artículo 248 constitucional, que flexibiliza el proceso de modificación de la Constitución.
Los cambios al texto constitucional continuaron durante el año 2025, desde la eliminación de la deuda política en el artículo 210, a la prolongación del período presidencial de cinco a seis años y el aval a la reelección presidencial en el artículo 154, entre otros.
Penas perpetuas
El 26 de marzo de 2026, la Asamblea Legislativa no solo prorrogó (en un cuarto año consecutivo) el régimen de excepción en El Salvador, sino que también ratificó la reforma al artículo 27 inciso segundo de la Constitución, habilitando la pena de cadena perpetua para los delitos de homicidio, violación y terrorismo.
En la web oficial de la Asamblea, esta resalta que “[d]ichos cambios permitirán castigar con mayor rigor a los delincuentes y se les hará justicia a las víctimas. Además, ayudarán a reforzar el clima de paz y seguridad que se ha alcanzado en el Gobierno del presidente Nayib Bukele, quien ha tenido el respaldo del Órgano Legislativo”.
Esta reforma, como era de esperarse, provocó también cambios en la legislación penal y procesal penal, incluyendo la Ley Penal Juvenil. Esta modificación constitucional implica una peligrosa regresión, entre otros, por los siguientes motivos:
1) Desde la Constitución salvadoreña de 1962, se venían prohibiendo ese tipo de penas. Así el artículo 168 inciso primero establecía que “[s]e prohíben las penas perpetuas, las infamantes y toda especie de tormento”, lo que continuó plasmando la Constitución de 1983 -aún vigente- en su artículo 27 inciso segundo, al establecer que “[s]e prohíben la prisión por deudas, las penas perpetuas, las infamantes, las proscriptivas y toda especie de tormento”.
La reforma hecha al inciso segundo del artículo 27 constitucional prevé ahora entonces que “[s]e prohíbe la prisión por deudas, las infamantes, las proscriptivas y toda especie de tormento. La pena perpetua solo se impondrá a los homicidas, violadores y terroristas”.
2) En segundo lugar, se trastoca el programa penal de la Constitución, al que se refería la jurisprudencia constitucional (por ejemplo, en la sentencia de Inconstitucionalidad 52-2003), y con el cual se hacía referencia al conjunto de postulados político-jurídicos y político-criminales que constituye el marco normativo en el seno del cual el legislador penal puede y debe tomar sus decisiones y en el que el juez ha de inspirarse para interpretar las leyes que le corresponda aplicar.
En la resolución de hábeas corpus 317-2011 del 30 de noviembre de 2011, los entonces magistrados de la Sala de lo Constitucional señalaban que las penas perpetuas chocan frontalmente con la función de la pena privativa de libertad propia de una concepción personalista o humanista del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, en la medida en que no permiten la reeducación y reinserción del condenado.
Revisión de la pena perpetua en un Estado donde ya no hay separación de órganos
Dos magistrados de la Corte Suprema de Justicia (uno de la Sala de lo Penal y uno de lo Contencioso Administrativo) participaron en la sesión de la Comisión Política y afirmaron a los diputados de la Asamblea Legislativa que la iniciativa de reforma al artículo 27 de la Constitución era compatible porque no eliminaba la posibilidad de reinserción ni el respeto a la dignidad humana; y además, que era viable, dado que los cambios a la legislación procesal penal permitirán que la pena perpetua sea revisable.
Las reformas previstas al Código Procesal Penal establecen que le corresponde a los Jueces de lo Criminal, la revisión de la pena perpetua y al régimen de libertad controlada. Sin embargo, la revisión de la pena perpetua que se pretende plasmar en las leyes procesales penales salvadoreñas, y en la cual se basan los magistrados para afirmar que no se violan los tratados internacionales sobre derechos humanos, no debe desconectarse de una realidad salvadoreña, en la que se ha documentado ampliamente que:
a) Ha ocurrido una manipulación severa de las instituciones a través de una serie de actos concatenados y sucesivos de acciones no democráticas. Entre los acontecimientos más significativos están, el ingreso forzoso del presidente Bukele a la Asamblea Legislativa junto con la Fuerza Armada el 9 de febrero de 2020; la destitución arbitraria de los magistrados de la Sala de lo Constitucional y del Fiscal General el 1 de mayo de 2021; los cambios en la judicatura provocados por reformas a la Ley de la Carrera Judicial y la Ley de Carrera Fiscal en 2021; la posterior instauración del régimen de excepción desde el 27 de marzo de 2022 a nivel nacional, así como las cuestionadas reformas constitucionales efectuadas por la Asamblea Legislativa.
b) En el Informe de país “Estado de excepción y derechos humanos en El Salvador”, la CIDH expuso que recibió información preocupante sobre la situación de las personas en estaciones policiales; hacinamiento en el sistema carcelario; condiciones inhumanas de detención; restricciones en la atención médica y falta de acceso a medicamentos; la ausencia de registro de los datos sobre el paradero y situación de las personas detenidas; la aplicación de medidas de aislamiento e incomunicación; y los impactos diferenciados que la privación de libertad ha provocado sobre grupos en situación de vulnerabilidad, entre otros.
c) La Sala de lo Constitucional implementó un patrón de rechazo sistemático y masivo de las demandas de hábeas corpus, desde que se instauró el régimen de excepción. Así, las resoluciones de improcedencia han sido el instrumento de la Sala para tergiversar los precedentes constitucionales y afirmar, por ejemplo, que los agentes policiales se encuentran obligados legal y constitucionalmente a detener a las personas, ya sea en cumplimiento de su función de colaborar en el procedimiento de investigación de los delitos, o para prevenir la comisión de uno. Con ello se refuerza la figura exaltada de la Policía Nacional Civil en sintonía con las políticas gubernamentales tanto criminales como comunicacionales.
d) Según el Grupo Internacional de Expertas y Expertos para la Investigación de Violaciones de Derechos Humanos en el marco del Estado de Excepción en El Salvador (GIPES), el estado de excepción no fue una desviación temporal, sino la base estructural sobre la cual se pudieron normalizar graves violaciones de derechos humanos bajo la apariencia de legalidad. Durante su vigencia se suspendieron garantías fundamentales, incluyendo el derecho de toda persona a no ser privada arbitrariamente de la libertad personal, el derecho a la defensa penal, el derecho a ser informado de las acusaciones en su contra y el derecho al debido proceso, violando obligaciones no derogables asumidas por el Estado salvadoreño. El estado de excepción y las reformas penales que han establecido un derecho penal del enemigo han traído consecuencias funestas para el Estado de derecho, la integridad y finanzas públicas, así como los derechos humanos, incluidos los de las personas inocentes en prisión, las personas encarceladas por motivos políticos y las personas exiliadas.
Terrorismo
La reforma constitucional recién aprobada, hace referencia a pena perpetua a homicidas, violadores y terroristas. En El Salvador, hay una Ley Especial contra Actos de Terrorismo y que hace referencia a los actos que, por su forma de ejecución, medios o métodos, evidencien intención de provocar alarma, temor o terror en la población y pongan en peligro o afecten la vida, integridad, bienes de importancia, el sistema democrático o la seguridad del Estado.
Identificando experiencias en la región centroamericana, en Nicaragua, se instaló un patrón sistemático de persecución política, donde el gobierno nicaragüense etiquetó a opositores, periodistas, defensores de derechos humanos y líderes religiosos como amenazas al Estado, utilizando un discurso que los presenta como desestabilizadores, golpistas o vinculados a actividades terroristas.
Según el Barómetro de la Américas, durante los últimos cinco años, la preocupación por la libertad de expresión sobre temas políticos ha aumentado ante los críticos del gobierno en varios países de América Latina, siendo más fuerte en El Salvador y Nicaragua. En el primer caso, la preocupación por la libertad de expresión sube de 70% a 89%, en el segundo, de 75% a 90%. (Lumpu, 2023)
En el Informe Anual de 2024, la CIDH señaló que, desde hace varios años, Nicaragua no cuenta con un sistema de justicia imparcial e independiente. Por el contrario, luego del inicio de la crisis de abril de 2018, el quebrantamiento del principio de separación de poderes ha posibilitado su instrumentalización para la criminalización de las personas identificadas como opositoras al régimen, así como para perpetrar la impunidad respecto a las violaciones a los derechos humanos cometidas. Además, la CIDH tomó conocimiento sobre la aprobación de un conjunto de nuevas reformas que reforzarían el marco legal impuesto desde 2018 que ha sido empleado para criminalizar y perseguir cualquier forma de oposición al gobierno. En particular, a partir de leyes como la Ley N.º 977 contra el Lavado de Activos, el Financiamiento al Terrorismo y el Financiamiento a la Proliferación de Armas de Destrucción Masiva; la Ley N.º 976 de la Unidad de Análisis Financiero y la Ley N.º 1042 sobre Ciberdelitos, entre otras.
En El Salvador, la posible interpretación amplia del “terrorismo”, siguiendo el patrón nicaragüense, puede ser una nueva afrenta al ejercicio de los derechos humanos, ya debilitados por el régimen de excepción.
Si algo nos muestran los acontecimientos históricos, no solo a nivel regional, sino también a nivel mundial, es que los gobiernos autoritarios siempre pretenderán obstaculizar el ejercicio de los derechos de las personas; pero ello no debe arrebatarnos la posibilidad de cuestionar, analizar y denunciar las violaciones a los derechos humanos.
Sobre la autora: Sandra Santos es abogada y consultora salvadoreña. Catedrática universitaria en Derecho Constitucional, Derecho Procesal Constitucional y Derecho Constitucional Económico.
Crédito de foto: AP / Salvador Meléndez.