La Administración del presidente Joe Biden tiene muy claro que uno de los principales problemas de su agenda es la gestión adecuada de la migración masiva de personas a los Estados Unidos, en su mayoría provenientes de Honduras, Guatemala y El Salvador. Ha apostado por distanciarse de las políticas violatorias de los derechos humanos y de la narrativa hostil y criminalizante de su antecesor en el cargo, Donald Trump; en su lugar, ha prometido una aproximación humanitaria y medidas efectivas para atacar el verdadero problema de fondo: la inseguridad, la desesperanza y la falta de oportunidades y de bienestar en los países de origen, que obligan a las personas a migrar.
Esta estrategia, bautizada como “la estrategia de raíces”, viene construyéndose con intervención de varias agencias y descansa sobre una premisa acertada: el carácter estructural de las causas de la migración y el entendimiento de que no se resolverán ni en el corto plazo ni únicamente con la transferencia de recursos financieros a los gobiernos. ¿Por dónde empezar?
El 20 de enero pasado, la Administración Biden presentó ante el Senado la propuesta de una US Citizenship Act, con el propósito de “proporcionar un camino hacia la ciudadanía, abordar las causas de la migración y gestionar de forma responsable la frontera sur”. En sus apartados 2103 y 2104, el proyecto de ley identifica el fortalecimiento del estado de derecho, la lucha contra la corrupción y la defensa de los derechos humanos como ejes centrales de su estrategia. Con mas de 20 años de trabajo en la región, y especialmente en el Triángulo Norte de Centroamérica, DPLF ha formulado recomendaciones concretas, tanto regionales como de país, para colaborar al logro de esos objetivos, cuyas líneas transversales se desarrollan a continuación.
1. Un enfoque de corrupción y derechos humanos centrado en las víctimas
La lucha contra la corrupción desde un enfoque de derechos humanos viene siendo impulsada en los últimos años desde los organismos internacionales de derechos humanos. En su informe temático de diciembre de 2019, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha reconocido que en América Latina la corrupción tiene carácter estructural y un impacto grave sobre la gobernabilidad democrática, porque genera las condiciones, precipita, o agrava las violaciones de los derechos y libertades fundamentales de las y los ciudadanos, y en ciertos casos, puede constituir en sí misma, una violación de tales derechos.
Por lo tanto, en países con altos niveles de corrupción, combatir este fenómeno equivale a aumentar los niveles de protección de los derechos humanos de sus habitantes, devolviéndoles la capacidad de ejercer una ciudadanía efectiva.
¿Cómo atacar el fenómeno de la corrupción desde los derechos humanos? En primer lugar, este enfoque implica que toda estrategia anticorrupción debe poner en el centro a la víctima. Esto significa entender que la corrupción no es solamente un fenómeno que tiene efectos económicos o que afecta al Estado, sino uno que impacta en los derechos y libertades de personas y grupos concretos, personas de carne y hueso que pierden oportunidades y bienestar por causa de la corrupción.
Por eso, la corrupción tiene víctimas, directas e indirectas, que hay que identificar, para otorgarles todos los derechos que se derivan de este estatus. Esto incluye, entre otras cosas, fortalecer su capacidad para acceder a información pública, denunciar la corrupción que las afecta, participar en los procesos penales contra los responsables, y acceder a una reparación integral.
Fijar la atención de las víctimas de la corrupción es clave, no solo porque se trata de un gran número de personas (normalmente las más vulnerables y las más propensas a migrar) sino también porque hace visible ante los habitantes de estos países, la forma en que la corrupción impacta directamente en sus vidas, sus derechos y su bienestar.
El enfoque de Corrupción y Derechos Humanos alienta a las organizaciones y personas defensoras de derechos humanos, a identificar cómo operan las estructuras y redes de corrupción y cómo impactan en los derechos. También alienta a las organizaciones anticorrupción, a utilizar los mecanismos, herramientas y estrategias de defensa de los derechos humanos, incluyendo los sistemas internacionales, en sus iniciativas de lucha contra la corrupción.
El enfoque de Corrupción y Derechos Humanos es un camino “de doble vía”. No se limita a visibilizar cómo la corrupción impacta los derechos; sino que también se ocupa de explorar cómo los derechos pueden ser herramientas para impactar las condiciones en las que opera y prospera la corrupción.
La Administración Biden puede alentar este enfoque, promoviendo y apoyando el trabajo de coaliciones que integren organizaciones anticorrupción y de derechos humanos; el uso innovador de herramientas de defensa de los derechos humanos en iniciativas anticorrupción; o promoviendo que las iniciativas anticorrupción que sus fondos apoyen, identifiquen víctimas concretas y las acompañen en la denuncia y el litigio de casos de corrupción. El apoyo a las líneas de trabajo sobre corrupción por parte de las Procuradurías de Derechos Humanos (Ombudsperson) también es fundamental, así como a la difusión y el uso de los tratados internacionales anticorrupción por parte de los juzgados y tribunales, especialmente por las Cortes Constitucionales. Finalmente, la Administración Biden debe apoyar a los órganos internacionales de derechos humanos, especialmente a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la promoción y desarrollo de este enfoque en toda la región.
2. La participación de la sociedad civil como un derecho
La “estrategia de raíces” debe dar un protagonismo especial a la participación de la sociedad civil, promoviendo que esta sea entendida y exigida como un derecho, y no únicamente como una buena práctica.
El derecho de las y los ciudadanos a participar directamente en los asuntos públicos, es un derecho político recogido expresamente en los tratados internacionales de derechos humanos (Art. 23.1.a CADH, Art.25.a PIDCP), y está reconocido en las constituciones de la mayoría de los países del hemisferio; sin embargo, no ha sido objeto de mucha atención ni desarrollo. Se trata de un derecho con importancia estratégica en contextos en que la corrupción es estructural y donde las redes corruptas tienen fuertes influencias sobre las instituciones de control y sobre el sistema de justicia, e impiden su adecuado funcionamiento.
Ante la corrupción y la inercia de las autoridades de control, promover la participación ciudadana como un derecho puede empoderar a la sociedad civil para remover barreras estructurales (leyes, diseños institucionales o prácticas) que impiden o dificultan la lucha contra la corrupción, y para vigilar el funcionamiento de estas instituciones y promover una cultura de rendición de cuentas.
El litigio estratégico promovido por ciudadanos u organizaciones civiles, y el acompañamiento de la sociedad civil a casos de “alto perfil”, también funciona como un escudo político que puede proteger la independencia de jueces, juezas y fiscales íntegros que intervienen en los casos de mayor impacto social. Asimismo, la alianza entre organizaciones de la sociedad civil y el periodismo de investigación es una alianza poderosa y ha dado buenos resultados.
La Administración Biden debe apoyar iniciativas que propongan una mayor participación de la sociedad civil, tanto en el fortalecimiento de sus capacidades técnicas y estratégicas, como en la creación y fortalecimiento institucional de nuevos actores. Asimismo, debe promover la articulación de esfuerzos entre organizaciones o grupos con fortalezas complementarias (investigación, incidencia, comunicación), las alianzas con el periodismo de investigación, el trabajo con perspectiva regional y la articulación de estrategias de incidencia internacional.
Como contrapartida de este apoyo, la Administración Biden debe tener en cuenta que los avances que se logren desde la sociedad civil provocarán una fuerte respuesta por parte de las redes de corrupción, en forma de ataques, seguimiento, criminalización, amenazas o persecución de personas defensoras de los derechos humanos, periodistas, activistas y líderes sociales. Por ello, su apoyo debe incorporar un fuerte componente de seguridad y de defensa jurídica frente a este tipo de ataques. Además, desde sus instancias políticas, debe visibilizar y condenar enérgicamente este tipo de actuaciones.
3. Fortalecer los sistemas de justicia, y especialmente, las fiscalías
Para ser sostenible en el tiempo y generar cambios difíciles de revertir, la lucha contra la corrupción requiere desmantelar el control que las redes corruptas hayan logrado obtener sobre el sistema de justicia, y que les garantiza impunidad. Para las redes corruptas, el control sobre las altas cortes y sobre la fiscalía general constituyen un paso necesario, no solo para operar impunemente y sin asumir responsabilidad por sus actos, sino también para consolidar posiciones jurídicas que faciliten sus actividades, así como perseguir a quienes las pongan en evidencia o las obstaculicen. En otras palabras, para consolidarse, la gran corrupción necesita un sistema de justicia que les resulte funcional.
Para que esto suceda, las redes corruptas buscan influir en los procesos de selección de integrantes de las altas cortes, y colocar en esas posiciones a personas afines a sus intereses y que no actuarán con independencia. También buscan controlar los órganos de gobierno y aquellos que administran la carrera judicial, de modo que puedan ser utilizados para ejercer influencia sobre la totalidad de los jueces, juezas y fiscales que integran la institución. En ocasiones, promueven reformas legales que concentran el poder en las cortes, refuerzan el carácter jerárquico de los controles internos, y que debilitan los mecanismos de rendición de cuentas.
En este escenario, las fiscalías merecen una atención especial. Estas instituciones ostentan un gran poder, pues tienen bajo su control el ejercicio de la acción penal, y de ellas depende que los casos se investiguen o se archiven, o que se investiguen a ciertas personas y a otras no. En algunos países, pueden negociar acuerdos de colaboración con individuos que proporcionan información a cambio de reducciones de pena. Asimismo, su estructura altamente jerarquizada, facilita que las influencias indebidas sobre el fiscal general se extiendan hacia abajo, sobre todos los y las fiscales de la institución.
¿Cómo puede la Administración Biden fortalecer los sistemas de justicia? En el pasado, el fortalecimiento ha estado enfocado en la transferencia de recursos económicos y técnicos, mediante capacitaciones, adquisición de equipos, o mejoramiento y ampliación de locales. Pero en contextos de corrupción estructural, la prioridad debe estar en la independencia.
Es fundamental que las reformas institucionales recomendadas por los mecanismos internacionales anticorrupción que fueron instalados en estos países (CICIG, MACCIH y CICIES) se implementen. Muchos de ellos incluyen reformas constitucionales y legales a los mecanismos de selección de altas autoridades, y por tanto es fundamental apoyar las iniciativas ciudadanas que los promuevan.
Asimismo, el monitoreo local de estos procesos de selección y la transparencia no han sido suficientes para contrarrestar los intentos de influencia y cooptación de las cortes y fiscalías por parte de redes corruptas, por lo que la Administración Biden debe promover y apoyar mecanismos novedosos de observación internacional de estos procesos, tanto desde la sociedad civil (por ejemplo, mediante paneles internaciones de expertos independientes) como desde la comunidad internacional (a través de misiones de observación similares a las organizadas para los procesos electorales). Asimismo, la Administración Biden puede apoyar el trabajo de monitoreo realizado desde la Comisión Interamericana de Derechos Humanos o desde la Relatoría Especial de Naciones Unidas sobre la Independencia de Jueces y Abogados.
Igualmente importante es apoyar el fortalecimiento de las asociaciones de juezas y jueces democráticos en los tres países del Triángulo Norte, así como visibilizar y proteger los perfiles de jueces y fiscales íntegros cuando son objeto de ataques y amenazas a su independencia. También fomentar las redes regionales de jueces y juezas, o fortalecer los lazos con asociaciones similares en los Estados Unidos y otros países de la región.
Los tres ejes transversales descritos anteriormente, constituyen la base de las recomendaciones específicas que DPLF ha desarrollado en su documento titulado “Recommendations for the Biden Administration’s “Root Causes Strategy” for Central America: US priorities to promote the rule of law and combat corruption”. El fortalecimiento del estado de derecho, la defensa de los derechos humanos y el combate a la corrupción, son componentes de una buena estrategia, que la Administración Biden debe convertir en acciones concretas. Escuchar a la sociedad civil local, e internacional y aprovechar sus conocimientos sobre la región, ayudara a afinarla y fortalecerla, a recuperar lecciones aprendidas, y a evitar errores cometidos en el pasado.
* Directora del Programa de Independencia Judicial de DPLF.
** Asesora Legal Senior de DPLF.
Foto: AP Photo/Evan Vucci
