Una versión corta de este artículo fue publicado originalmente en inglés en UNCAC Coalition.
La reunión
Los días 17 y 18 de julio, en Washington, DC (USA), se realizó la reunión internacional “Corrupción, Crimen organizado y derechos humanos: avances y desafíos para el Sistema Interamericano de Derechos Humanos” y cuya bajada de título era “Diálogo con personas expertas, organismos internacionales y academia”. A esta reunión convocaron la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Fundación para el Debido Proceso (DPLF). Los participantes provenían de distintas áreas, tanto geográficas como profesionales, incluyendo organizaciones de derechos humanos, organismos internacionales, ONG y académicos. Como toda reunión cerrada en torno a un eje temático complejo el diálogo que se dio fue franco, riguroso y con un claro sentido de urgencia.
El objetivo de la reunión era trabajar en torno a tres ejes temáticos y, con base en la discusión que se desarrolló en cada mesa de trabajo, estar en condiciones de llegar a algunas conclusiones que pudieran ser presentadas a los comisionados y la Secretaría de la CIDH en una reunión al cierre de la segunda jornada de trabajo.
Es importante tener presente que la CIDH tenía como objetivo particular que la reunión le sirviera como insumo para la elaboración —en el último trimestre de 2024 o primer trimestre de 2025— de una nueva resolución en torno al tema de corrupción, crimen organizado y derechos humanos, que se sume a las resoluciones dictadas en 2017, 2018 y le dé continuidad al Informe Temático “Corrupción y Derechos Humanos” (en adelante “Informe Temático”) de diciembre de 2019.
La reunión comenzó con una charla del general Oscar Naranjo Trujillo, ex vicepresidente de Colombia, que se centró en el actual contexto regional y, particularmente, en la centralidad que ha adquirido para la región el tema del crimen organizado y las respuestas punitivistas que se han ido adoptando en diversos países de la región. Un aspecto muy importante de su exposición fue caracterizar nuevas formas de criminalidad organizada, por ejemplo el Tren de Aragua, como organizaciones criminales complejas con características novedosas, como son, un amplio espectro de negocios criminales que se basa en el dominio territorial para controlar todas las actividades ilícitas que en él se produzcan; el uso de la violencia para imponerse frente a otros grupos criminales; el carácter transnacional de su organización con un control central, pero también con amplias redes locales en toda la región; por último, el uso de los espacios carcelarios para, desde ahí, organizar los negocios ilícitos nacionales e internacionales. Todo este sistema criminal se potencia, necesariamente, con la utilización de los mecanismos de corrupción tradicional y la captura de espacios de actuación pública (policías, poderes judiciales, entre otros).
Mesa 1: Corrupción y derechos humanos
La primera mesa giró en torno al tema de “Corrupción y derechos humanos: convergencias, avances recientes y nuevos enfoques”. La discusión comenzó con una exposición de María Claudia Pulido (CIDH) acerca de los desarrollos recientes en esta materia en el marco del sistema interamericano de derechos humano (SIDH), particularmente, en la Comisión y en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH); siguió una exposición de María José Veramendi sobre el trabajo de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos; y, en cuanto al sistema europeo de derechos humanos expuso Jan-Michael Simon (Max Planck Institute). Lamentablemente la persona que iba a tratar el tema desde la perspectiva del sistema africano de derechos humanos se excusó de participar a último momento. Terminadas las exposiciones vino una ronda de comentarios que dio paso a una discusión general sobre el tema.
Una primera cuestión que llamó la atención de las intervenciones introductoras fue las diferencias en la forma que los distintos sistemas de derechos humanos han trabajado el tema de corrupción y derechos humanos los últimos años. Sin duda, el SIDH tiene un hito fundamental en el Informe Temático de 2019, pero estos últimos años no ha seguido desarrollándose con el mismo impulso, pese a algunas referencias puntuales en informes temáticos y de países. En cambio, en el sistema ONU ha habido un trabajo coordinado desde la Oficina del Alto Comisionado que, a través de un punto focal en la materia, ha desarrollado una estrategia de abordaje con un enfoque holístico, centrado en el acceso a la justicia y reparación de las víctimas, con vistas a profundizar en el uso de los diversos mecanismos de derechos humanos en ONU para abordar estos temas. Por último, en el sistema europeo no se ven avances jurisprudenciales relevantes, pero sí hay avances en materia de crisis climática que puede abrir la puerta a la discusión sobre corrupción en tanto apertura el sistema a casos con víctimas indirectas y colectivas.
El debate que vino luego de las presentaciones generales permitió dejar en claro algunas cuestiones pertinentes. Por una parte, se ha consolidado el vínculo entre corrupción y derechos humanos, y hoy parece no haber dudas en torno al proceso de convergencia de la agenda anticorrupción y la de protección de los derechos humanos. Asimismo, existe acuerdo en que el impacto de la corrupción y, particularmente de la gran corrupción, en la democracia, el estado de derecho y la protección de derechos humanos es un dato de la realidad y que dicho impacto negativo se profundizó en el marco de la pandemia del COVID-19. Por otro lado, es evidente que existen nuevos desafíos regionales en la materia, que están marcados por el creciente autoritarismo en la región y las respuestas punitivistas frente a los problemas ocasionados por la desigualdad social, la crisis de seguridad y el creciente poder del crimen organizado. Finalmente, aunque se han abordado algunos casos sobre violaciones a los derechos humanos en contexto de corrupción, también se constató una deuda del SIDH y es que aún no llega a la Corte IDH un caso que trate directamente sobre la corrupción como base de la responsabilidad internacional del Estado por violación de derechos humanos.
Algunas de las conclusiones de esta primera mesa fueron: la corrupción y el crimen organizado deben ser enfrentados como fenómenos vinculados, pero que tienen características diferentes y que requieren estrategias diferenciadas; el SIDH tiene una oportunidad de avanzar en casos que permitan la identificación de víctimas concretas de corrupción y establecer un vínculo de causalidad entre el ilícito internacional y la corrupción que posibilite, a su vez, adoptar medidas de reparación integrales; se deben priorizar los casos en materia de corrupción y aprovechar los mecanismos de monitoreo para abordar la temática de corrupción de acuerdo con las recomendaciones del Informe Temático de 2019; se sugirió adoptar un enfoque holístico que incorpore el análisis de otras jurisdicciones donde se analizan estos temas, como son juicios de arbitraje internacional. Asimismo, se recomendó coordinar esfuerzos con órganos de la OEA en materia de corrupción y fomentar el trabajo coordinado con el Alto Comisionado en este tema, nombrando un punto focal para facilitar el intercambio de información; por último y no menos importante, se planteó la pertinencia de insistir en la difusión de la temática a través de los mecanismos de promoción propios del SIDH.
Mesa 2: Crimen organizado, corrupción y derechos humanos
La segunda mesa de trabajo estuvo centrada en el tema “Captura del Estado: crimen organizado, corrupción y derechos humanos”. Al igual que en la primera mesa, la discusión comenzó con una serie de exposiciones que dieron cuenta de un panorama general de la situación en la región y, luego, se abrió una conversación que dio paso a conclusiones.
Las exposiciones introductorias comenzaron con Tania Reneaum (CIDH) quien dio cuenta de la relevancia que ha ido adquiriendo el tema del crimen organizado en el marco del trabajo de protección de derechos humanos por parte de la CIDH, que se expresa claramente en el reciente informe sobre “Crimen organizado y derechos de niñas, niños, adolescentes y jóvenes: desafíos y acciones estatales en el norte de Centroamérica” de 2023; asimismo, se dio cuenta de la grave situación que la CIDH pudo constatar en Ecuador en su informe sobre personas privadas de libertad de 2022 y las amenazas para los derechos humanos en El Salvador con las medidas adoptadas por la autoridad para enfrentar el fenómeno criminal de las Maras. Las exposiciones también se centraron en las características que tiene el crimen organizado en la región, en lo que se denominó por Andreas Feldman (Universidad Illinois), una “gobernanza criminal”, esto es, la imposición de reglas por parte de organizaciones criminales con control territorial que da cuenta de verdaderos Estados híbridos con poder compartido con la criminalidad organizada. De igual forma, en la exposición de José Ugaz (Transparencia Internacional) se destacó el desarrollo en la región de formas de “gran corrupción” como verdaderos sistemas operativos con expresión económica, política, sistémica y social (violaciones de derechos humanos), amparados por la impunidad. En similar sentido, Daniel Vásquez (UNAM), dio cuenta de redes de macro criminalidad, particularmente en el caso mexicano, donde confluyen estructuras políticas, criminales y empresariales que ejercen “gobernanza criminal” mediante el control territorial en cuyo marco se cometen diversos delitos con multiplicidad de víctimas. Por último, Naomi Roth-Arriaza (Universidad de California), planteó la forma en que mecanismos de protección de derechos humanos desarrollados en el marco de graves violaciones y los más recientes sobre medioambiente pueden ser de utilidad para enfrentar las situaciones de criminalidad organizada y gran corrupción.
La conversación que vino a continuación de las exposiciones iniciales se centró en buscar una caracterización del crimen organizado que permita plantear estrategias adecuadas para su combate con una perspectiva de derechos humanos. Un aspecto en que hubo consenso fue en que el elemento que caracteriza al crimen organizado no es la violencia (su expresión más visible), sino que es la multiplicidad de intereses o negocios que manejan a través de complejas formas de organización, con control territorial y con fuerte articulación internacional. En cuanto a la lucha contra el crimen organizado se puso particular énfasis en la necesidad de enfocar los esfuerzos en la desarticulación de los negocios que desarrolla el crimen organizado a través de esfuerzos internacionales (lo que exige coopación internacional eficaz), evitar la captura de los poderes del Estado (policías, política y poderes judiciales), control de la corrupción que sirve de herramienta para garantizar impunidad y facilitar los negocios ilícitos, inteligencia para comprender los alcances de las estructuras organizativas y evitar que se usen las cárceles como centros de operación de la criminalidad. Sobre la violencia, si bien este es el elemento más visible de la criminalidad y donde los Estados ponen su atención por los réditos políticos que esto trae aparejado, hubo consenso que la criminalidad organizada no se derrota policialmente, sino que solo es posible dicha derrota con medidas coordinadas y complejas que apunten a los elementos que les dan sustento político, económico y social a estas prácticas delictuales.
En relación con las recomendaciones, estas se centraron en: abordar la gran corrupción y el crimen organizado de forma integral, como dos diseños criminales que se relacionan, interactúan y se potencian; se sugirió mantener el diálogo con otros órganos de la OEA, expertos y organizaciones vinculadas al tema para tener un diagnóstico integral del problema de la criminalidad organizada; se constató el hecho de que para abordar este tema desde una perspectiva de derechos humanos el rol de la CIDH es fundamental, particularmente, en el contexto regional caracterizado por un desbordamiento del tema de la criminalidad organizada y la opción por respuestas punitivistas; se recomendó considerar una relatoría especial en la materia, o bien, crear una unidad o grupo de trabajo o contar con un punto focal que canalice el tema en la CIDH; desarrollar principios y buenas prácticas en relación con las víctimas de graves crímenes de corrupción y abusos estatales; se destacó la necesidad de profundizar en el debate técnico relativo a gran corrupción que ha impedido avanzar jurisprudencialmente en casos relativos a corrupción y criminalidad organizada, por ejemplo, determinación de víctimas colectivas, configuración del daño social, establecer la causalidad entre corrupción e incumplimiento de obligaciones en materia de derechos humanos, determinar el interés público comprometido en estos casos, entre otras; finalmente, se propuso desarrollar estrategias comunicaciones que expliquen esta nueva realidad y actualizar los mecanismos del sistema OEA para enfrentar la nueva realidad de criminalidad de redes y la gran corrupción.
Mesas 3: DESCA y litigio nacional e internacional
La tercera mesa estuvo destinada al análisis del “Impacto negativo de la corrupción sobre los DESCA en los mecanismos y tribunales internacionales”, poniendo un particular énfasis en los aspectos estratégicos que pudiera utilizar la relatoría DESCA de la CIDH para priorizar esta materia en su trabajo de supervisión internacional.
La conversación, al igual que en las mesas anteriores, comenzó con algunas exposiciones generales que dieron un marco a la discusión. En primer lugar, Betina Pasteknik (UNCAC), puso énfasis en los problemas que existen para litigar casos de corrupción en el ámbito de la justicia penal; destacando dentro de dichos problemas la relación de causalidad (la corrupción como base del ilícito) y el nexo de causalidad entre el daño y las víctimas concretas ocasionadas por la corrupción que permitan una reparación integral a través de mecanismos participativos. Jan-Michael Simon (Max Plank Institute) centró su análisis en el impacto de la corrupción en materia del derecho a la alimentación, particularmente, en el caso de Venezuela. Juan Pablo Olmedo (abogado litigante chileno) relató su experiencia de litigio ante el SIDH y particularmente la claridad que debe haber entre los objetivos buscados y los medios a utilizar al momento de litigar casos como el del derecho a la salud en el marco de gran corrupción. Por último, Marlene Alleyne (Freedom Imaginaries Jamaica) puso especial atención en el modelo extractivista en el Caribe y su impacto en materia de corrupción y derechos humanos, y los desafíos para poder acceder a las cortes naciones que niegan un “interés” a los litigantes, en casos de alto interés público o colectivo, como en materia ambiental.
La discusión estuvo centrada en los problemas de acceso a la justicia en materia de litigios nacionales, la mayor amplitud que existe en los sistemas internacionales y en la necesidad de avanzar en la clarificación de quiénes puedan ser considerados como “víctimas” en casos de gran corrupción. En este sentido, existen dos causalidades que deben tenerse presentes al momento de litigar casos de corrupción relativos a DESCA y es, por una parte, la relación causal entre el acto de corrupción y el incumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado; por otra, la relación entre el daño ocasionado por la corrupción en materia de DESCA y las víctimas concretas. En este sentido, se exploró la posibilidad de utilizar en el ámbito internacional criterios más amplios de determinación de víctimas que se están desarrollando en casos relativos a la crisis climática. Asimismo, se conversó sobre el aporte que puede hacer la CIDH a través de los diversos mecanismos de supervisión internacional a fin de clarificar quiénes se ven dañados por casos de corrupción y la falta de acceso efectivo a la justicia. Por último, se sugirió utilizar los mecanismos de las medidas cautelares como una forma de actuación rápida en casos de gran corrupción y estudiar la presentación de una solicitud de Opinión Consultiva a la Corte Interamericana sobre la determinación y derechos de las víctimas en materia de corrupción.
En cuanto a las recomendaciones discutidas y planteadas a la CIDH, estas fueron: que la Comisión recomiende a los Estados la constitucionalización de los derechos de las víctimas y la reparación integral; elaborar estándares de reparación integral en materia de corrupción, poniendo énfasis en los problemas que se presentan a nivel local, como son las cuestiones de causalidad y cuantificación del daño; proponer al Mesicic que el tema de reparación del daño social sea parte activa de la agenda de dicho organismo; fomentar la recuperación de activos; por su parte, se recomendó a los Estados usar la Convención Americana para ir más allá de la legislación local a fin de reparar a las víctimas, incluidas las colectivas, y desarrollar políticas anticorrupción centradas en las víctimas.
La reunión con la CIDH
Los dos días de trabajo culminaron con un encuentro con el pleno de la CIDH y la Secretaría, encabezada por Tania Reneaum, donde se expuso ante los/las comisionados las conclusiones de cada una de las mesas de discusión y luego se dio paso a una conversación entre los expertos/a participantes en el encuentro y la Comisión.
Fue interesante escuchar a los/as comisionadas expresar sus preocupaciones e intereses en torno al tema por parte de quienes lideran hoy la Comisión; es así como se plantearon algunas aprensiones en torno al uso represivo que en algunos países se da con la excusa de la lucha contra la corrupción y el crimen organizado, cuestión que a estas alturas parece ser un tema claro: la lucha contra la corrupción debe darse dentro de los cánones propios de un Estado de Derecho. Por otra parte, también se percibió que existe un genuino interés de los comisionados/as por integrar este enfoque en el trabajo de la Comisión, ya que la principal recomendación de la reunión se centro en la necesidad de avanzar en estándares en el marco de casos concretos, mediante el sistema de peticiones y casos, a fin de contribuir que la Corte IDH promueva su desarrollo jurisprudencial.
Una cuestión muy importante es que en el primer trimestre de 2025 se abrirá un diálogo en la CIDH sobre la priorización de casos individuales. Esta puede ser una importante oportunidad para avanzar en aquellos casos relativos a corrupción para que sean resueltos y se aplique un enfoque integrador como el que se dejó plasmado en el informe “Corrupción y Derechos Humanos” de 2019.
Algunas reflexiones finales
Para terminar, me parece pertinente concluir con algunas consideraciones sobre la reunión y los desafíos que la temática de corrupción y crimen organizado siguen presentando al SIDH.
Un primer aspecto que debe ser destacado es la consolidación del proceso de convergencia entre la agenda de protección de los derechos humanos y la de lucha contra la corrupción. Los avances habidos durante las últimas décadas se han asentado y ya no se discute el impacto que tiene la corrupción en los derechos humanos en la necesidadde que la lucha contra la corrupción adopte un enfoque de derechos humanos.
Segundo, el Informe Temático sobre “Corrupción y Derechos Humanos” (2019) sigue siendo un instrumento que da respuesta a los principales temas que surgen del proceso de convergencia entre ambas agendas. De esta forma, las conclusiones y recomendaciones formuladas debieran ser una guía general para los Estados, la sociedad civil y la propia Comisión Interamericana para avanzar y profundizar en una lucha contra la corrupción eficazmente construida sobre la base de un enfoque de derechos humanos que le dé legitimidad.
Tercero, es evidente que hoy existe en la región un contexto aún más complejo que el que teníamos el año 2019. Así, hoy existe un creciente autoritarismo que luego de la pandemia se profundizó en diversos países de la región. A esto se suma una escalada en materia de gran corrupción y crimen organizado, particularmente, en forma de criminalidad transnacional que avanza a una velocidad muy superior a la que han demostrado los Estados para enfrentarla. Así, desarticular estas redes transaccionales implica un enorme esfuerzo para seguir los flujos del dinero, controlar los sistemas penitenciarios, desarticular las redes de macro criminalidad donde concurren actores estatales y privados, hacer un esfuerzo a nivel local, nacional e internacional para enfrentar estas nuevas formas de criminalidad con medidas coordinadas y coherentes. De igual forma, la impunidad sigue siendo un enorme desafío en esta materia y la persecución eficaz no puede darse sin la legitimidad que trae aparejado el respeto de los derechos humanos.
Cuarto, los efectos del crimen organizado y la macrocriminalidad y el impacto de estos fenómenos criminales en la población y particularmente en los grupos en situación de mayor vulnerabilidad, ha llevado a muchos Estados a asumir políticas punitivistas (leyes de gatillo fácil, aumento de penas, limitación a los derechos procesales, uso excesivo de la prisión preventiva, entre otras) que entran en clara tensión con la protección de los derechos humanos. Una conclusión evidente de esta reunión es que la agenda de lucha contra el crimen organizado y la de la protección de los derechos humanos no son contradictorias, al contrario, son perfectamente complementarias y necesarias. Un sistema estatal que no respeta los derechos humanos, que genera más violencia en la lucha contra el crimen organizado y que no sea capaz de proteger a la población y reparar las consecuencias de los actos criminales, pierde legitimidad y este es un aliciente para quienes procuran una efectiva “gobernanza criminal”.
Quinto, la Comisión Interamericana tiene el desafío de volver a impulsar la agenda de convergencia entre la protección de derechos humanos en la lucha contra la corrupción. Es así como sigue pendiente un esfuerzo institucional más profundo para que este proceso de convergencia se haga una realidad en la práctica cotidiana de la Comisión. No es casual, entonces, que una de las principales conclusiones de las distintas mesas de trabajo fue que la Comisión debe volver a evaluar la creación de una relatoría en materia de corrupción y si esto no es posible, al menos se debe crear una Unidad de Trabajo en esta materia y, por último, tener un punto focal que permita tener una agenda coherente en materia de corrupción y derechos humanos en el trabajo de la Comisión. Sin duda, no basta simplemente con incorporar mecánicamente esta temática en los informes, en la supervisión de países, entre otros mecanismos de protección de derechos humanos, sino que es necesario tener una agenda estratégica en esta materia que permita avanzar luego del Informe Temático de 2019 y no sólo limitarse a repetir aquello que obviamente ya se ha consolidado dentro del sistema.
Sexto, la nueva resolución que dictaría la CIDH en 2024/2025 es una oportunidad para reforzar las resoluciones de 2017, 2018 y las conclusiones y recomendaciones del Informe Temático de 2019; avanzar en los nuevos temas que han surgido en la agenda regional (crimen organizado, macro criminalidad, acceso a la justicia de las víctimas de corrupción, reparación integral de víctimas de gran corrupción, riesgos del punitivismo, entre otros) y, sobre todo, anunciar la creación de un mecanismo institucional que se haga cargo del tema al interior de la propia Comisión.
Fotografía: CIDH vía Flickr.
