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La violencia y la inseguridad en Ecuador han aumentado exponencialmente desde aproximadamente 2019. Los acontecimientos dramáticos culminaron en enero de 2024, cuando una ola de violencia se extendió por todo el país. Un canal de televisión fue secuestrado cuando se estaba emitiendo un programa en vivo. Grupos criminales asesinaron a alcaldes y fiscales. El poderoso capo de la droga «Fito» consiguió escapar de la cárcel. Las razones de estos acontecimientos preocupantes son múltiples y complejas.
Estado de excepción
El nuevo gobierno reaccionó con rapidez y determinación. Declaró el estado de excepción el 9 de enero de 2024, lo que, según el presidente Daniel Noboa, debe entenderse como declaración de un conflicto armado interno contra la mafia de la droga. Desde entonces, el ejército ecuatoriano ha emprendido acciones militares contra 22 grupos criminales catalogados como terroristas. Las cárceles, antes controladas por el crimen organizado, han vuelto a estar bajo control del Estado. Estas medidas duras contaron con la aprobación de todos los partidos en Ecuador. En un principio, condujeron a una cierta calma y a una reducción de los homicidios.
Aspectos constitucionales, referendum y consulta popular
Según el artículo 166 de la Constitución ecuatoriana, el estado de excepción puede declararse por un máximo de 60 días y sólo se puede prorrogar 30 días más. Basándose en esta situación legal, el 10 de abril de 2024 el gobierno convocó tanto a un referéndum sobre una enmienda constitucional como a una consulta popular sobre las medidas que planeaba así como las que ya había iniciado. Previamente, el gobierno había presentado a la Corte Constitucional las preguntas dirigidas a la ciudadanía.
En decisiones y dictámenes de 26 de enero de 2024 y 5 de abril de 2024, la Corte admitió once de las preguntas en cuestión. No se autorizaron otras diez preguntas sobre opciones de actuación para el ejército, la policía, los servicios de seguridad y las administraciones penitenciarias, sobre la expulsión de extranjeros, tribunales especiales, la extinción de dominio, la evaluación del poder judicial, la minería ilegal y sobre medidas económicas.
El referéndum constitucional conforme a los Anexos 1 y 2 de la Constitución constó de cinco preguntas, de las cuales tres fueron aprobadas por la población consultada:
- Apoyo de los militares a la Policía Nacional en la lucha contra la delincuencia organizada.
- Extradición de personas ecuatorianas en casos de delitos graves.
- Tribunales especiales de garantías judiciales, en particular de procedimientos de hábeas corpus.
Se rechazaron dos propuestas sobre medidas económicas controvertidas: el reconocimiento de los tribunales internacionales de arbitraje y cambios en la legislación laboral.
En la consulta popular, la mayoría votó a favor de las seis medidas siguientes:
- Control militar del tráfico y de las prisiones.
- Aumento de las penas por terrorismo, narcotráfico, crimen organizado, homicidio, trata de personas, secuestro, lavado de dinero y otras.
- Exclusión de la reducción de las penas de prisión por delitos graves.
- Reforzamiento de las leyes sobre armas.
- Uso de armas confiscadas por las fuerzas de seguridad.
- Simplificación de los procedimientos de la confiscación de bienes.
En resumen, el referéndum y la consulta popular han ampliado considerablemente las posibilidades del poder judicial y de las fuerzas de seguridad, en particular de los militares. De esta forma se ha hecho legalmente posible medidas que antes sólo se podía emplear en estado de excepción. Ahora bien, para limitar garantías constitucionales establecidad en el artículo 66 de la Constitución, como los derechos a la inviolabilidad de domicilio y de la correspondencia, todavía se necesita una declaración de estado de excepción como señala el artículo 166, el que está sujeto a control judicial.
Operaciones concretas
En marzo de 2024, la Fiscalía General llevó a cabo dos operaciones a gran escala llamadas Metástasis y Purga contra la corrupción y la infiltración del crimen organizado en el estado. Las medidas se dirigieron principalmente contra más de 50 altos funcionarios de los poderes legislativo, judicial y administrativo. El presidente del Consejo Judicial, la expresidenta de la Corte Provincial de Guayas, otros jueces y juezas, fiscales y parlamentarios han sido detenidos por delitos de corrupción y colaboración con el crimen organizado. Obviamente, se trata de éxitos en la persecución penal, pero también deja claro hasta qué punto ya había avanzado la infiltración del crimen organizado en diferentes instituciones del estado.
En total, entre enero y marzo de 2024 fueron detenidas unas 17.000 personas mientras las prisiones permanecían bajo el control efectivo de los militares. Los homicidios, que antes habían aumentado drásticamente, se redujeron un 27% entre enero y abril de 2024. Sin embargo, a finales de marzo ya se observaba de nuevo un aumento de la delincuencia general, en particular de las extorsiones y de los secuestros. Siguen produciéndose asesinatos políticos.
Como consecuencia, el gobierno ecuatorianos emitió tres decretos de excepción para las provincias mas conflictivas: Los Ríos, Guayas, Santa Elena, Manabí, El Oro, Sucumbíos, Orellana y parte de Azuay. No obstante, según sentencias y dictámenes de la Corte Constitucional, dos de dichos decretos fueron inconstitucionales. El tercero se encuentra pendiente en el procedimiento judicial.
Peligros para el estado de derecho y los derechos humanos
El ejército goza de buena reputación en Ecuador. Sin embargo, resulta problemático que los militares no dispongan de la formación adecuada para fuerzas policiales y que, debido a sus nuevas tareas, estén expuestos a riesgos de corrupción hasta ahora desconocidos.
La posibilidad de extraditar delincuentes, sobre todo a EE.UU., y la jurisdicción especial para los juicios de hábeas corpus pueden tener un efecto disuasorio, pero también pueden provocar contrarreacciones drásticas por parte de la delincuencia organizada. También sigue pendiente la cuestión de cómo garantizar la seguridad de jueces, juezas y fiscales que trabajan en este ámbito.
En particular, se critica que la declaración del conflicto armado interno no esté amparada por el derecho internacional y que las medidas de seguridad hayan dado lugar a graves violaciones de los derechos humanos. La Corte Constitucional también cuestiona si el abordaje de la problemática con enfoque a un conflicto armado interno corresponde al derecho internacional, y reclama requisitos restringidos para esta medida.
Mano dura y reformas complejas
En Ecuador se plantea una cuestión central que también se plantea en otros países con un problema similar de instituciones relativamente débiles y un problema similar de violencia: cómo combinar las medidas policiales necesarias, la persecución penal efectiva y la disciplina penitenciaria coherente con el respeto igualmente necesario de los derechos humanos y del debido proceso.
Medidas policiales y militares represivas con potestades correspondientes pueden conseguir, al menos temporalmente, cierto grado de calma y seguridad pública, como ha demostrado el caso de El Salvador. Sin embargo, al mismo tiempo, aumentan las detenciones injustificadas y las graves violaciones de los derechos humanos y del debido proceso.
Por lo tanto, está más que justificado el llamamiento a unas fuerzas de seguridad que no sólo estén bien formadas en la lucha y mano dura contra la delincuencia, sino también en el respeto de los derechos humanos, y en una aplicación eficaz de la ley según estándares internacionales. Generalmente, la creación de instituciones adecuadamente preparadas para dichas tareas implica la puesta en práctica de medidas anticorrupción transcendentales. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ecuatoriana está pidiendo trabajar en soluciones estructurales.
Para llevar a cabo reformas tan complejas, el gobierno y el poder judicial necesitan una voluntad política muy pronunciada, la disposición de la oposición a desempeñar un papel constructivo, una gran cantidad de recursos financieros y el apoyo de organizaciones de la sociedad civil, así como de la comunidad internacional. La dimensión y la complejidad de la tarea implican igualmente que no se puede alcanzar los éxitos necesarios de la noche a la mañana.
El dilema
Por lo tanto, se plantea casi inevitablemente la cuestión de hasta dónde puede llegar una política de mano dura en un período de transición para impedir la expansión de la delincuencia organizada y garantizar lo antes posible un nivel mínimo necesario de seguridad pública. En otras palabras, se plantea la cuestión de la necesidad y proporcionalidad de las medidas represivas en cada momento. Esto se debe a que la delincuencia organizada no suspenderá sus actividades delictivas hasta que se establezca un poder estatal que actúe conforme al estado de derecho, sino todo lo contrario. Por eso y en vista del estallido de violencia, el gobierno ecuatoriano se enfrenta a un dilema, al menos por el momento.
En la actualidad, todavía no parece ser muy claro cómo resolverá el estado ecuatoriano esta tensión problemática entre las medidas represivas tanto necesarias como exigidas por la población y la protección de los derechos humanos igualmente necesaria. La ministra de Gobierno e Interior ecuatoriana hace hincapié en que los derechos humanos deben respetarse a pesar de las medidas duras. A la vez, la Corte Constitucional ejerce un control judicial para garantizar los derechos constitucionales y la proporcionalidad de las medidas.
Independientemente de este dilema y aparte de la persecución penal, las medidas preventivas contra corrupción y delincuencia deben tener mucha más importancia de la que han tenido hasta ahora.
Daniel Kempken es consultor independiente en temas de estado de derecho y anticorrupción, es miembro de Transparencia Internacional y del Foro de América Latina Berlin. De 2017 a 2019, fue jefe de la Unidad de Gobernanza, Democracia y Estado de Derecho del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania. Anteriormente desempeñó diversas funciones en la cooperación gubernamental y la diplomacia alemanas.
Imagen: AP Photo/Dolores Ochoa
