*Este artículo fue publicado originalmente en inglés en Just Security, como parte de la serie “When Guardrails Erode”.
En Estados Unidos, los sistemas federales de rendición de cuentas y control se están desmantelando a grandes pasos, incluyendo la pérdida de protecciones del servicio civil y de nociones de larga data sobre la profesionalización del gobierno y los contrapesos a la acción ejecutiva. El uso extensivo del poder de indulto, el desmantelamiento y la politización de partes del Departamento de Justicia y otras agencias de investigación y rendición de cuentas junto con la decisión de la Suprema Corte que otorga una amplia inmunidad al presidente, proporcionan impunidad a actores poderosos. Al mismo tiempo, el presidente, su familia y amigos cercanos parecen beneficiarse financieramente durante su mandato, lo que genera serias preocupaciones sobre conflictos de interés o influencias indebidas.
Muchos de estos acontecimientos encajan en la definición de captura del Estado: corrupción a gran escala que distorsiona tanto la formulación como la implementación de leyes, normas, decretos, reglas y regulaciones; proporciona impunidad a actores poderosos; y lleva eventualmente a una reconfiguración del Estado para servir a determinados intereses poderosos.
Se ha escrito mucho sobre el retroceso democrático en Estados Unidos, los regímenes iliberales y el autoritarismo competitivo, incluidas comparaciones con otros países. Sin embargo, se ha prestado mucha menos atención al fenómeno relacionado de la captura del Estado: cómo los líderes utilizan instituciones burocráticas, de procuración de justicia y regulación para desactivar salvaguardas, evadir la rendición de cuentas, enriquecerse a sí mismos y a sus aliados, y reconfigurar las instituciones estatales para perpetuarse en el poder y usar al Estado para beneficio privado.
Este análisis examina las experiencias de Sudáfrica, El Salvador, Sri Lanka y Guatemala para ilustrar cómo la captura del Estado echó raíces en esos países y el daño duradero que la corrupción descontrolada y el autoenriquecimiento han causado a sus instituciones. En concreto, analiza tres aspectos de la captura estatal: el debilitamiento de los mecanismos de supervisión y rendición de cuentas, la consolidación de la impunidad de los poderosos y la instrumentalización del poder político para beneficio personal y partidario.
Cada caso se desarrolla de manera distinta, y la trayectoria de Estados Unidos tendrá su propio ritmo y forma, pero los patrones que se repiten en otros lugares ofrecen una guía de advertencia. Al comparar, es posible anticipar —y quizá prevenir— los próximos pasos hacia la toma total del Estado para los intereses privados y auto-perpetuados del presidente, su familia, sus socios y amigos.
Captura del Estado: Sudáfrica
Durante la presidencia de Jacob Zuma (2009–2018), Sudáfrica se convirtió en un ejemplo notable (aunque poco discutido) de captura del Estado. En 2018, Zuma se vio obligado a dimitir poco después de instalarse una Comisión Judicial de Investigación sobre Acusaciones de Captura del Estado (conocida como Comisión Zondo, por el apellido de su presidente). La Comisión realizó más de 400 audiencias televisadas y publicó en 2022 un informe multivolumen que detalla los esfuerzos nefastos del expresidente y su equipo para canalizar fondos públicos hacia él, su familia y sus aliados. El informe de la Comisión concluyó que Zuma permitió que los Gupta, una familia de empresarios de origen indio, robaran miles de millones del Estado mediante contratos irregulares y esquemas de sobornos en sectores de minería, energía, transporte, agricultura y comunicaciones.
Debilitamiento de los mecanismos de supervisión y control
La Comisión encontró que Zuma y los Gupta lograron tomar control de instituciones estatales para sus propios fines. Los Gupta lograron colocar a sus leales e influir en la contratación y despido de personal estatal. Por ejemplo, el exministro de Minerales, Adv. Ngoako Ramatlhodi, fue destituido por negarse a cooperar con los Gupta y reemplazado por Mosebenzi Zwane, cuya designación fue solicitada expresamente por los Gupta. Los directores de las tres agencias de inteligencia fueron despedidos y reemplazados. Con aliados en posiciones clave, los Gupta y la familia Zuma obtuvieron contratos estatales lucrativos sin después realizar los trabajos contratados, crearon esquemas de sobornos y utilizaron recursos estatales –como aeropuertos militares o la aerolínea nacional– como bienes privados.
El informe de la Comisión Zondo señaló que el gobierno de Zuma marginó, atacó y despidió a auditores estatales y funcionarios públicos, imponiendo en su lugar a leales sin calificaciones. El gobierno privatizó la auditoría de cuentas estatales y contratos públicos a firmas internacionales que nunca parecían encontrar irregularidades. En particular, la Comisión concluyó que el Servicio de Impuestos de Sudáfrica (SARS) había sido desmantelado de manera sistemática. Su informe determinó que más de 2,000 empleados con experiencia fueron despedidos o presionados para renunciar debido a una “cultura de miedo y acoso”, y que sus funciones de investigación y auditoría fueron asumidas por personal no calificado pero políticamente obediente, bajo el pretexto de una reestructuración y del desmantelamiento de una supuesta (y en realidad inexistente) unidad deshonesta. El comisionado de impuestos fue elegido a dedo pese a su falta de calificaciones y sin cumplir las regulaciones establecidas en la Ley de Ingresos de Sudáfrica, además trabajó conjuntamente con consultores de Bain & Company y con Zuma para desmantelar partes cruciales del SARS, como la División de Proyectos y Gestión de Evidencia y la División de Apoyo Técnico, lo que debilitó de manera grave la capacidad de la autoridad tributaria para combatir la actividad económica ilícita.
Impunidad
Durante el gobierno de Zuma, las funciones de procuración y policial se debilitaron para garantizar impunidad por el saqueo. El número de fiscales se redujo en un 22%, con pérdidas mayores en unidades anticorrupción. El director nacional de fiscalías fue presionado y recibió una indemnización generosa para renunciar; fiscales anticorrupción fueron objeto de cargos e investigaciones espurias; y el nuevo fiscal general se negó a investigar a personas cercanas a Zuma. Activistas anticorrupción fueron enjuiciados mientras casos graves de corrupción se retrasaban o desechaban. La unidad equivalente al FBI (conocidos como los Hawks) quedó bajo control directo del ejecutivo pese a resoluciones de la Corte Constitucional que exigían independencia; los cuatro directores que tuvo Zuma a su cargo terminaron acusados de fraude y corrupción. La Defensora Pública Thuli Madonsela, cuyo mandato constitucional incluía investigar la corrupción, se convirtió en el objetivo de una investigación infundada por parte del Ministerio de Inteligencia. Jueces que cuestionaron las acciones de Zuma fueron atacados mediáticamente como parte de una “dictadura judicial”, mientras Zuma ignoraba resoluciones de la Corte Constitucional sobre el uso de fondos públicos para gastos personales.
Enriquecimiento
Las consecuencias del saqueo y la corrupción continúan hasta hoy. El país perdió entre 3,000 y 17,000 millones de dólares, y el PIB cayó 4% anual. La mayor parte del dinero jamás se recuperará, ya que los Gupta huyeron a los Emiratos Árabes Unidos y aparentemente no serán extraditados. La confianza en el gobierno liderado por el ANC se desplomó, y servicios públicos como la aerolínea nacional, la electricidad y el transporte quedaron devastados y casi en bancarrota, generando apagones y recortes que persisten. Zuma y sus cómplices enfrentan múltiples investigaciones y procesos (aunque lentos e incompletos) como resultado de las conclusiones de la Comisión, y se han aprobado algunas leyes anticorrupción más estrictas, pero muchas de las recomendaciones de la Comisión Zondo siguen pendientes. Bain & Company fue inhabilitada para operar en el país durante diez años.
Captura del Estado: El Salvador
Nayib Bukele fue electo en 2019 con una plataforma anticrimen, respaldado por un pequeño partido de derecha. Pasó los siguientes dos años construyendo su propio partido, Nuevas Ideas, y en las elecciones legislativas de 2021 obtuvo una mayoría abrumadora. Sin contrapesos legislativos significativos, inició un proceso de desmantelamiento institucional y reorientación de su agenda.
Debilitamiento de los mecanismos de supervisión y control
Bukele comenzó colocando a personas leales en instituciones que se suponía debían ser independientes. La constitucionalmente independiente Corte de Cuentas (auditor público), el Tribunal Electoral y la Procuraduría de Derechos Humanos fueron llenados de cuadros partidarios. Funcionarios que protestaron recortes al presupuesto de educación y salud fueron despedidos.
Un “estado de excepción” está vigente desde hace más de tres años, renovado cada treinta días sin debate, creando así una emergencia permanente que amplía la discreción gubernamental y elimina la rendición de cuentas. El estado de excepción, como se detalla aquí, limita el acceso a abogado, debilita el debido proceso y ha resultado en unas 85,000 personas detenidas indefinidamente bajo condiciones duras, con más de 430 muertes bajo custodia. No existe supervisión judicial ni datos públicos sobre la implementación del estado de excepción.
Impunidad
Con la mayoría legislativa a su favor, Bukele reemplazó de inmediato al fiscal general independiente por uno leal, quien disolvió unidades anticorrupción y cerró investigaciones sobre corrupción durante la pandemia por COVID y negociaciones del gobierno con cabecillas de pandillas. En 2021, la Asamblea otorgó inmunidad retroactiva por irregularidades durante el gasto de emergencia en el marco de la pandemia. Aunque Bukele prometió apoyar la lucha anticorrupción durante su campaña, pronto terminó el mandato de la comisión anticorrupción respaldada por la Organización de Estados Americanos (OEA).
La legislatura controlada por Bukele también atacó rápidamente al poder judicial, destituyendo a toda la Sala Constitucional de la Corte Suprema y reemplazándola con jueces afines, quienes poco después autorizaron la reelección indefinida pese a la prohibición constitucional y se negaron a conocer casos vinculados al estado de excepción. Su esfuerzo de “reforma” del servicio civil eliminó a los pocos jueces independientes bajo el pretexto de imponer límites de edad (arbitrarios).
Enriquecimiento
En 2021, el gobierno de Estados Unidos sancionó a tres ministros/asesores de Bukele por corrupción en contratos relacionados con COVID-19 y negociaciones con pandillas. Hay reportes persistentes de corrupción generalizada en el sistema penitenciario, donde funcionarios de todo nivel extorsionan a familias de personas detenidas. Bukele, sus hermanos/asesores y su familia han adquirido recientemente 361 hectáreas de tierra, y una empresa bajo su control pasó de tener 14,000 dólares en capital a más de 6 millones entre 2021 y 2023. Ha sido difícil obtener información sobre sus transacciones financieras debido al desmantelamiento del acceso a la información. Una ley de 2023 sobre contratación pública excluyó del escrutinio público los contratos designados como “estratégicos” por la presidencia, así como el gasto municipal. La información sobre el gasto y los préstamos destinados a la construcción de nuevas cárceles (como el infame CECOT) también está clasificada, al igual que los planes y políticas de seguridad, los bienes declarados del presidente y las finanzas de varios fondos gubernamentales, incluido uno dedicado al bitcóin. Las declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos –necesarias para comparar el nivel de bienes antes y después del servicio público– ahora están clasificadas.
Como resultado de estos cambios, Bukele y su partido enfrentan pocos límites. El Salvador vive hoy un autoritarismo creciente, con encarcelamiento y exilio de periodistas y activistas anticorrupción, extorsión generalizada y abusos vinculados al encarcelamiento masivo, así como un clima de miedo en barrios pobres.
Captura del Estado: Sri Lanka
La familia Rajapaksa dominó la política de Sri Lanka entre 2005 y 2022 (con una breve pausa de 2015 a 2019). Su dominio terminó solo cuando el colapso económico y las protestas masivas obligaron a la familia a abandonar el poder.
Debilitamiento de los mecanismos de supervisión y control
Los Rajapaksa llegaron al poder tras derrotar brutalmente una insurgencia armada en el norte y este del país. Rápidamente centralizaron el poder, culminando en 2020 con la 20ª enmienda constitucional. Esta transformó el sistema parlamentario en un régimen fuertemente presidencialista, otorgándole amplia inmunidad al presidente, la capacidad de retener ministerios, designar y destituir ministros, disolver el Parlamento después de un corto periodo, y controlar nombramientos en comisiones independientes –incluidas las electorales, de servicio público, policía y anticorrupción. La “Comisión (anti)-Corrupción” perdió la facultad de iniciar sus propias investigaciones, y la reforma eliminó la comisión nacional de adquisiciones y la de servicios de auditoría.
Impunidad
Los ataques a la independencia judicial fueron comunes durante la era Rajapaksa. La entonces presidenta del Tribunal Supremo, Shirani Bandaranayake, fue destituida en 2013 pese a una prohibición de la propia Corte Suprema, y reemplazada por un aliado de los Rajapaksa. Hordas amenazantes y campañas mediáticas atacaron a jueces. La enmienda de 2020 dio al presidente el poder de nombrar a los niveles superiores del poder judicial. En 2021, el primer ministro intentó detener juicios en curso contra altos funcionarios acusados de violaciones graves de derechos humanos, así como contra familiares del presidente y el primer ministro acusados de corrupción. Asesinatos, desapariciones forzadas y otras violaciones cometidas durante la derrota de la insurgencia tamil permanecen sin investigar.
Enriquecimiento
En su punto máximo, más de 40 miembros de la familia ocupaban cargos clave en el gobierno, controlando una cuarta parte (y hasta tres cuartas partes, según algunas estimaciones) del presupuesto. Dirigieron enormes contratos de infraestructura, a menudo financiados con préstamos onerosos, hacia su localidad de origen, su familia y amigos. Al mismo timepo, acumulaban una gran fortuna. Se estima que robaron entre 5,300 y 7,000 millones de dólares, incluyendo propiedades en Londres y Dubái, y una red de empresas fantasma y fideicomisos offshore.
Recortaron impuestos, ampliaron exenciones para corporaciones y tomaron decisiones económicas desastrosas que condujeron al colapso económico. Esto provocó sufrimiento generalizado: más de un millón de personas perdieron su empleo y otro millón quedó sin electricidad. Más de cuatro millones cayeron bajo la línea nacional de pobreza.
Captura del Estado: Guatemala
Hasta 2023, Guatemala siguió patrones similares a los descritos antes, aunque en este caso los responsables no eran un solo líder o familia, sino una alianza de funcionarios estatales y élites privadas asociadas con sectores del Ejército y el crimen organizado, conocida popularmente como el “pacto de corruptos”. La elección de Bernardo Arévalo en 2023 con una campaña anticorrupción generó algunos cambios positivos, pero también mostró los límites de cambiar la presidencia mientras las estructuras subyacentes de captura permanecen intactas.
Debilitamiento de los mecanismos de supervisión y control
Durante tres gobiernos sucesivos (2011–2023), Guatemala vio el desmantelamiento parcial o total de sus escasas salvaguardas. El Procurador de Derechos Humanos fue amenazado y finalmente obligado a abandonar el país, mientras que el jefe de la Superintendencia de Administración Tributaria, Juan Francisco Solórzano Foppa, fue despedido y encarcelado por “falsedad ideológica”. La universidad nacional y las comisiones ad hoc responsables de seleccionar jueces fueron tomadas por actores alineados con el “pacto”. Periodistas como José Zamora, que investigaban corrupción, fueron encarcelados con cargos espurios. Los esfuerzos más importantes para debilitar la rendición de cuentas fueron dirigidos al sistema de justicia.
Impunidad
Creada en 2006 mediante un acuerdo entre la ONU y el Estado de Guatemala, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), con su estructura híbrida que combinaba investigadores internacionales trabajando junto a fiscales nacionales, fue diseñada para procesar a las oscuras redes de inteligencia militar y crimen organizado que habían capturado al Estado. Durante más de una década, la CICIG y la fiscalía local lograron condenar a cientos de funcionarios –incluidos expresidentes y ministros – y promover reformas legislativas. La Comision cerró en 2019 cuando el entonces presidente Jimmy Morales se negó a renovar su mandato. Morales nombró como fiscal general a Consuelo Porras.
Porras, posteriormente sancionada por Estados Unidos por corrupción, comenzó a cerrar investigaciones, se negó a retirar inmunidades de jueces acusados de corruptos y abandonó casos ya armados. Reorientó la fiscalía, alejándola de la persecución de casos de corrupción a gran escala y dirigiéndola hacia la venganza política contra enemigos percibidos. Los propios fiscales, junto con jueces y administradores vinculados a la CICIG, fueron investigados y procesados por cumplir con su labor, bajo cargos espurios que incluían la remoción no autorizada de documentos (que corrían riesgo de ser destruidos) o un abuso de autoridad (no especificado). Muchos tuvieron que huir del país y otros pasaron años en prisión.
Enriquecimiento
Los expresidentes Portillo y Pérez Molina fueron condenados por lavado de dinero o malversación; el expresidente Morales fue acusado de financiamiento electoral ilícito pero nunca procesado; y el expresidente Giammattei y su secretario fueron sancionados por Estados Unidos por recibir sobornos, incluso de intereses mineros rusos.
Desde 2023, sin embargo, las investigaciones se han dirigido contra el propio presidente Arévalo, su partido y líderes estudiantiles e indígenas que defendieron su victoria electoral. Arévalo no ha logrado destituir a Porras ni a sus aliados ni detener su hostigamiento. Como resultado, los intentos de Arévalo por combatir la corrupción y mejorar los servicios públicos han sido frustrados, y el descontento social sigue en aumento. El mandato de Porras y el de la Corte de Constitucionalidad terminan en 2026. El “pacto de corruptos” se espera que resista cualquier intento de nombrar a un fiscal menos complaciente.
Similitudes con Estados Unidos
Debilitamiento de los mecanismos de supervisión y control
En Estados Unidos se observan muchas de las mismas señales preocupantes. El servicio civil ha estado bajo presión política, con expertos reemplazados o reasignados por supuesta deslealtad o recortes arbitrarios, y un creciente número de cargos ocupados por designaciones políticas. Oficinas dedicadas a detectar fraude, autoenriquecimiento y conflictos de interés –como inspectores generales, asesores éticos, y oficinas de protección al consumidor y de denunciantes – han sido debilitadas o marginadas. Alrededor de una cuarta parte del personal de investigación del Servicio de Impuestos Internos (IRS, por sus siglas en inglés) y casi un tercio de sus auditores tributarios han renunciado o sido despedidos; para 2027, la mitad del presupuesto de fiscalización del Servicio desaparecerá. La supervisión de refugios fiscales usados por los más ricos se ha desmantelado, y empleados con experiencia en combatirlos han sido removidos.
La administración también ha recurrido cada vez más a funcionarios “interinos” y asesores ad hoc –familiares, socios de negocios o donantes– para evitar los procesos normales de escrutinio y confirmación. Empresarios como Elon Musk han recibido roles informales, como la cabeza de la nebulosa entidad DOGE, sin autoridad legal ni supervisión. Estas maniobras burocráticas erosionan la transparencia y la confianza pública en la aplicación imparcial de la ley, lo cual es precisamente el objetivo.
Impunidad
Como se ha señalado ampliamente, el Departamento de Justicia y el FBI se han politizado, con fiscales contratados o despedidos según sus decisiones de a quién acusar o sus lealtades percibidas. Funcionarios experimentados han sido trasladados a puestos ajenos a su experticia para fomentar su renuncia o socavar la capacidad de fiscalización, como cuando agentes de DOJ y FBI fueron transferidos de investigar corrupción pública a tareas migratorias. La Sección de Integridad Pública del Departamento de Justicia pasó de unos 30 abogados a solo cinco.
Investigaciones incómodas, como una sobre un presunto soborno de 50,000 dólares recibido por el comisionado de ICE, Thomas Homan, han sido archivadas; auditorías fiscales de aliados han sido detenidas o desechadas; mientras el gobierno amenaza con auditorías o negación de estatus fiscal no-lucrativa a oponentes percibidos.
Enriquecimiento
Existen múltiples ejemplos del enriquecimiento del entorno familiar, empresarial e ideológico del presidente, documentados, entre otros, aquí, aquí y aquí. En resumen, mediante el poder de indulto, órdenes ejecutivas y esfuerzos regulatorios (especialmente sobre criptomonedas), iniciativas de “pago por acceso,” incrementos en la opacidad y secretividad, y acuerdos complejos con potencias extranjeras, Estados Unidos se acerca al tipo de Estado capturado que por décadas aconsejó combatir en otros países.
En conclusión
Si la captura del Estado es un proceso y no un evento, Estados Unidos aún tiene tiempo para detener su avance. Los patrones son visibles: el vaciamiento de las instituciones de supervisión, la politización de las funciones investigativas y fiscales, y la reconfiguración de la autoridad público para el enriquecimiento privado. Quizá la lección sea que el descenso hacia el autoritarismo y las violaciones de derechos va de la mano con la captura del Estado para el beneficio financiero y político de quienes están en el poder. Así ocurrió en Sudáfrica bajo Zuma, en Guatemala antes de 2023 y en Sri Lanka bajo los Rajapaksa; y sigue ocurriendo con Bukele en El Salvador, así como en otros lugares.
Una vez que se asegura el control sobre la burocracia, la procuración y los ingresos públicos, la recuperación se vuelve mucho más difícil. Reconocer las señales ahora no es alarmista; es el primer paso para la prevención.