A partir del proceso de convergencia entre la lucha contra la corrupción y la protección de los derechos humanos es posible avanzar hacia una mayor utilización de los mecanismos interamericanos a fin de dar mayor efectividad a las acciones para prevenir, corregir y reparar el impacto negativo de la corrupción en los derechos humanos. A continuación, algunas reflexiones sobre cómo materializar una supervisión internacional proactiva.
Introducción
El proceso de convergencia entre la lucha contra la corrupción y la protección de los derechos humanos se ha consolidado a nivel internacional y, particularmente, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH). En este sentido, la cuestión más relevante en la actualidad es avanzar en la utilización de los mecanismos de protección interamericano de derechos humanos para dar mayor efectividad a la actuación internacional en materia de corrupción. Por ello, debemos analizar la posibilidad que existe de utilizar los distintos instrumentos desarrollados por el SIDH a fin de dar visibilidad a los temas de corrupción y también para avanzar en la protección de derechos humanos frente a actos de corrupción que tienen un grave impacto en materia de derechos humanos.
En este sentido, el principal esfuerzo por parte de la sociedad civil y por los mecanismos de supervisión internacional debe ser desarrollar la capacidad de determinar, en cada situación concreta, cuáles son los objetivos estratégicos que se persiguen al utilizar los instrumentos del sistema de derechos humanos en materia de lucha contra la corrupción, realizar una elección adecuada de los instrumentos a utilizar y, a través de su correcto uso, obtener resultados relevantes.
De esta forma, pasamos a reseñar algunos de los instrumentos que pueden ser utilizados de una manera eficaz en materia de lucha contra la corrupción. Se ha dividido, con fines de mayor claridad, entre mecanismos o instrumentos no jurisdiccionales y jurisdiccionales, en un sentido amplio, incluyendo entre estos las opiniones consultivas de la Corte Interamericana y mecanismos de promoción.
Los mecanismos no jurisdiccionales
Los mecanismos no jurisdiccionales han sido desarrollados, fundamentalmente, dentro de las funciones propias de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Comisión Interamericana o CIDH). Entre estos podemos indicar los informes (anuales, temáticos y de países), las audiencias públicas, resoluciones y comunicados de prensa.
Sin duda alguna que, dentro del trabajo de la Comisión Interamericana, uno de los aspectos que destacan ha sido el intenso uso de los informes. Los informes pueden ser de diversa naturaleza; así, el principal de estos es el informe anual que emite la Comisión Interamericana dando cuenta de su trabajo y que permite dar una visión general de los grandes temas de derechos humanos que deben ser priorizados en la supervisión internacional. Además, están los informes de países y los informes temáticos que permiten abordar la situación en un Estado (sea general o relativa a un tema de particular preocupación) o un área de interés particular para la CIDH.
En materia de lucha contra la corrupción, estos instrumentos pueden ser utilizados para obtener resultados vinculados, preferentemente, con la visibilización de hechos graves de corrupción o situaciones de gran corrupción que se produzcan en un país, o bien, hechos relacionados con un tema de alcance regional.
De este modo, cuando hablamos de “visibilización” estamos haciendo referencia a la denuncia de hechos o situaciones de corrupción y su impacto en derechos humanos de sectores determinados de la sociedad, destacando la afectación agravada y diferenciada de grupos históricamente discriminados, y también implica establecer cuáles son las medidas de prevención, corrección e incluso de transformación que deben ser exigidas del Estado.
Al utilizar estratégicamente los diversos informes, se debe procurar que estos incorporen de una manera sustantiva las cuestiones vinculadas con corrupción. Al hablar de un uso “sustantivo” de estos informes, nos referimos a que la Comisión, a través de estos, pueda identificar actos o situaciones de corrupción que impactan de una manera grave los derechos humanos, señalar cuáles son, específicamente, los derechos afectados y el impacto que esto tiene en la sociedad. Además, en las recomendaciones que emite la Comisión, se debieran incorporar medidas específicas de lucha contra la corrupción que estén vinculados con los hechos o situaciones que son constatados. Un buen ejemplo de un uso estratégico de los informes es el relativo a “Corrupción y Derechos Humanos” de 2019.
De esta forma, a través de un uso estratégico de los informes, es posible ir más allá de la mera enunciación de los temas de corrupción y, así, darles un tratamiento coherente que permita una real incidencia. Para que esto sea posible, es fundamental que las organizaciones de la sociedad civil sean capaces de aportar de una manera ordenada y fundada todos los elementos que le permitan a la CIDH la visibilización sustantiva a la que hemos hecho referencia.
Algo similar ocurre con las audiencias públicas. Este puede ser un instrumento muy útil en dos formas. Por una parte, cuando se analiza la situación de un país, es posible incorporar el tema de la corrupción dentro de los factores que afectan los derechos humanos. Por otra, en las audiencias temáticas, es fundamental no sólo denunciar una cierta situación que preocupa desde el punto de vista del impacto de la corrupción en materia de derechos humanos, sino que a partir de la propia audiencia, generar una estrategia de incidencia que involucre a las organizaciones de la sociedad civil, la Comisión Interamericana e idealmente al propio Estado. Para ello, es fundamental la claridad de las peticiones que se formulen a la CIDH en el marco de la respectiva audiencia pública y el manejo comunicacional que de esto se haga por parte de los intervinientes.
Por su parte, los comunicados y las resoluciones son otros instrumentos potencialmente relevantes en materia de lucha contra la corrupción. Estos instrumentos se caracterizan por la amplia libertad que tiene la Comisión, dentro de sus funciones, para emitir resoluciones sobre diversos temas y pronunciarse públicamente a través de los comunicados de prensa.
Estos instrumentos –en materia de corrupción– también pueden ser muy útiles para visibilizar situaciones graves de corrupción o contextos de corrupción generalizada y llamar la atención sobre su impacto en materia de derechos humanos. Es así como las resoluciones 1/2017 y 1/2018, emitidas por la Comisión, han definido el enfoque de la CIDH en materia de corrupción y protección de derechos humanos.
En este sentido, una próxima resolución que incorpore el tema de crimen organizado (probablemente en el primer semestre de 2025), es una oportunidad para la visualización de los nuevos desafíos en esta área a nivel interamericano.
De igual forma, los comunicados de prensa también pueden ser útiles en este sentido. Buen ejemplo de esto es el comunicado de prensa de 16 de septiembre de 2020 en el cual, la Comisión Interamericana, puso el acento sobre la necesidad de qué las medidas que se tomaban en el marco de la pandemia fueran acorde a estándares internacionales en materia de corrupción.
Si bien esta es siempre una decisión propia de la Comisión (emitir una resolución o un comunicado de prensa), no hay duda alguna de que la sociedad civil puede generar una serie de estrategias a fin de poder persuadir a la Comisión de abordar algún tema relevante en materia de corrupción a través de estos instrumentos.
Los mecanismos jurisdiccionales o cuasi-jurisdiccionales
Los mecanismos jurisdiccionales o cuasi-jurisdiccionales están pensados fundamentalmente para la protección de derechos humanos a través del establecimiento de la responsabilidad internacional de un Estado por el incumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos humanos y dictar las correspondientes medidas de reparación.
En materia de lucha contra la corrupción se ha logrado que en casos contenciosos la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte Interamericana o Corte IDH) haya establecido que la corrupción es un elemento de contexto relevante en relación con las violaciones de derechos humanos que son constatadas a nivel internacional¹, pero no se ha avanzado de una manera efectiva en un caso donde se establezca claramente la violación de derechos humanos con base en un acto de corrupción.
Esta no es una cuestión baladí o meramente academicista, sino que dice directa relación con la posibilidad de que la Comisión o la Corte, a través de sus resoluciones de fondo o sentencias, puedan establecer y ordenar medidas de reparación integral que digan directa relación con actos graves de corrupción o situaciones generalizadas en esta materia.
En este sentido, los casos contenciosos son un instrumento particularmente relevante en esta materia ya que la Comisión y, principalmente la Corte Interamericana, pueden ordenar medidas de reparación obligatorias para los Estados una vez constatada una violación de derechos humanos (art. 63.1 CADH).
Para que los organismos internacionales puedan establecer que una violación de derechos humanos tiene su fuente en un acto o situación de corrupción y dictar las correspondientes medidas de reparación es necesario:
– Establecer los hechos de corrupción que puedan ser considerados la base u origen del ilícito internacional atribuible al Estado.
– Acreditar un nexo entre dicho incumplimiento de obligaciones internacionales el daño y las víctimas que sufren un perjuicio con base en dicho acto de corrupción.
– Identificar las distintas modalidades de reparación que apropias para hacerse cargo del daño causado.
– Determinar los elementos institucionales y culturales que permiten, generan o fomentan estas violaciones de derechos humanos y que deben ser corregidos o transformados.
En materia procedimental, un aspecto interesante en materia de corrupción es poder utilizar el mecanismo per saltum, esto es, la posibilidad de darle prioridad a casos vinculados con corrupción en la tramitación ante la Comisión Interamericana. Por todos es sabido que el gran problema que tiene el Sistema Interamericano es la lentitud de la tramitación ante la Comisión Interamericana y, por lo tanto, lograr adelantar el conocimiento del fondo de los casos vinculados con corrupción ayudaría en el avance sustancial en esta materia. Para ello se pueden utilizar estratégicamente los “requisitos” del art. 29 del Reglamento de la CIDH para disponer esta medida.
De igual forma, las medidas cautelares ante la Comisión (art. 25 Reglamento de la CIDH) y las medidas provisionales ante la Corte Interamericana (art. 63.2 CADH) pueden ser instrumentos eficaces para visibilizar los temas vinculados con graves actos de corrupción o situaciones generalizadas de corrupción internacionalmente y así presionar a los Estados para que adopten medidas internas. En este sentido, para que una solicitud de medidas cautelares o provisionales sea efectiva se debe demostrar no sólo la urgencia y gravedad de la afectación de derechos humanos, sino que esta urgencia y gravedad está directamente vinculada con las situaciones de corrupción que son denunciadas.
Por otro lado, un instrumento muy interesante en el ámbito de la Corte Interamericana es el de las opiniones consultivas (art. 64 CADH). Éstas le permiten a la Corte establecer estándares en temas que surgen por parte de los propios Estados o de la Comisión Interamericana y que buscan resolver dudas en la aplicación interpretación de la Convención Americana o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos (por ejemplo, la Convención Interamericana contra la Corrupción de 1996).
En este sentido, es importante que las opiniones consultivas sean utilizadas de una manera estratégica en materia de lucha contra la corrupción. Así, una petición de opinión consultiva en materia de corrupción permitiría a la Corte pronunciarse sistemáticamente sobre el enfoque de derechos humanos en materia de lucha contra la corrupción.
Asimismo, en materias afines al fenómeno de corrupción, las organizaciones de la sociedad civil debieran aportar antecedentes en los procesos de consulta que realiza la Corte cuando emite una opinión consultiva a fin de visibilizar los vínculos del tema que se va a opinar con las materias propias de corrupción y la forma en la cual la Corte puede incorporarlos en su opinión final.
La promoción
Finalmente, está el tema de la promoción de derechos humanos y la forma en la que se puede incorporar la temática vinculada con corrupción. Esta es una labor principal de la Comisión, pero que la Corte IDH ha asumido de una manera muy intensa y efectiva.
En este sentido, no sólo se debiera avanzar en la formación de distintos operadores estatales o de organizaciones no gubernamentales en el vínculo de la lucha contra la corrupción y la protección de derechos humanos, sino que en aspectos mucho más específicos como son el litigio estratégico en materia de lucha contra la corrupción, la producción de antecedentes que sean útiles para por usados en los distintos instrumentos internacionales y también establecer un vínculo con la academia para ir avanzando y resolviendo alguno de los nudos críticos que se producen en cada una de estas instancias.
Síntesis
En definitiva, podemos ver que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos presenta una serie de oportunidades muy interesantes para vincular el trabajo de los órganos de supervisión internacional en materia de corrupción.
Para que este avance se produzca es fundamental que las organizaciones de la sociedad civil y la academia puedan avanzar en una estrategia donde se visibilizan claramente cuáles son los objetivos de utilizar el Sistema Interamericano, cuáles son los medios que este entrega para obtener esos para los graves o subjetivos y cuáles son los resultados factibles en cada situación concreta.
Una creciente intensificación en el uso del SIDH a través del uso estratégico de los instrumentos interamericanos en materia de derechos humanos permitiría un avance sustancial en la implementación de los estándares interamericanos que se han venido desarrollando los últimos años en materia de lucha contra la corrupción con un enfoque de derechos humanos.
¹ Corte IDH. Caso Ramírez Escobar y otros Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 9 de marzo de 2018. Serie C No. 351, párr. 242.
