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Hace algunas semanas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) publicó dos sentencias sobre los casos de las comunidades Maya Q’eqchi’ Agua Caliente vs. Guatemala y Garífuna de San Juan y sus Miembros vs. Honduras, vinculados a la ausencia de demarcación, titulación y el despojo de sus territorios ancestrales. Este artículo comenta algunos aspectos de ambas sentencias, destacando la incongruencia en torno al fundamento normativo y marco temporal de la obligación de realizar consultas previas; la aceptación de escritos de terceros ajenos a la controversia interamericana; y un abordaje sobre la restitución de territorios indígenas más restrictivo que en fallos anteriores.
Resumen de los hechos
Ubicada en el municipio del Estor, departamento de Izabal, Guatemala, la Comunidad Agua Caliente obtuvo un título definitivo de propiedad sobre su territorio después de 45 años de acciones administrativas y judiciales. Parte de sus tierras se sobrepone a una zona de extracción de níquel, operada desde la década de 1960 por compañías transnacionales. La concesión minera ha sido renovada pese al rechazo de la referida y de otras comunidades Q’eqchi’directamente impactadas. Los alegatos de las y los peticionarios se fundamentaron en el derecho a la libre determinación y autonomía indígena sobre su territorio, recursos naturales y modos de vida.
La Comunidad Garífuna de San Juan carece de un título de propiedad sobre su territorio, que abarca varias colonias próximas a la ciudad de Tela, departamento de Atlántida, Honduras. Aunque el Estado se allanó a la pretensión de las y los peticionarios sobre el territorio reivindicado, aún no ha concluido el proceso de demarcación y titulación colectiva a nivel interno. Lo anterior, pese a sucesivas solicitudes de la comunidad ante las autoridades competentes. La inseguridad jurídica sobre sus tierras se ha agravado con la adquisición irregular de lotes y la concesión de proyectos turísticos e inversiones por parte de empresas y personas no garífunas.
En ambos casos la Corte IDH consideró probado el incumplimiento de una debida diligencia estatal para titular el territorio ancestral. Dicho incumplimiento incluyó el extravío de folios de expedientes de titulación y el retardo en concluir los procesos judiciales y administrativos para tal fin. Las sentencias reiteran los parámetros interamericanos sobre derechos territoriales indígenas, con un avance jurisprudencial a medias con relación a las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) que disponen la obligación de realizar procesos de consulta previa, libre e informada (CPLI) y algunos pasos hacia atrás.
El medio paso adelante
Desde su primera sentencia relacionada con CPLI, en el Caso Saramaka vs. Surinam de 2007, la Corte IDH ha abordado dicha obligación a partir del artículo 21 de la CADH, referido al derecho de propiedad colectiva de los pueblos indígenas. En el Caso Kaliña y Lokono vs. Surinam, de 2015, la Corte concluyó, por primera vez, que la inobservancia de las instituciones representativas del pueblo en cuestión en un proceso de consulta había vulnerado el derecho de participación política, protegido en el artículo 23.
En las sentencias aquí analizadas, la Corte IDH incluyó los artículos 13 (libertad de expresión) y 23 entre las disposiciones vulneradas, y resaltó que uno de los requisitos de un proceso de consulta previa es el acceso a la información, debiéndose tomar en cuenta la identidad cultural indígena. En el Caso Agua Caliente, resaltó que Guatemala no brindó información “[…] de un modo que ésta fuera accesible para la población afectada, lo que implicó un acto de discriminación” (párr. 266).
Ahora bien, la ampliación de disposiciones convencionales violadas ante un determinado supuesto fáctico no constituye, por si sola, un avance jurisprudencial. Para que su impacto sea relevante para las víctimas y para el Derecho Interamericano, dicha ampliación debe estar acompañada de medidas de reparación y/o obligaciones estatales más favorables, en comparación con las establecidas en precedentes similares. La inclusión de los artículos 13 y 23 de la CADH en las sentencias analizadas en este artículo mantuvo incólume el alcance de las obligaciones estatales exigibles en el marco de un proceso de CPLI, en tanto su carácter culturalmente adecuado ya venía siendo abordado por la Corte IDH desde el Caso Saramaka, bajo el artículo 21 de la CADH.
A nuestro juicio, la Corte IDH perdió la oportunidad de analizar las obligaciones estatales aplicables a la luz del principio de la libre determinación indígena. Ya habíamos advertido que el tribunal interamericano no ha dado pasos significativos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y órganos del Sistema Universal con relación a dicho principio. Consagrada expresamente en los artículos 3 de las Declaraciones Universal y Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la libre determinación proyecta una serie de obligaciones tales como la autonomía territorial; la potestad de los pueblos y comunidades para definir sus prioridades de desarrollo; el carácter mandatorio del consentimiento indígena previo a la concesión de megaproyectos (reconocido por la Corte IDH en el Caso Saramaka); la validez de las “auto-consultas”, conducidas por las propias comunidades; entre otras.
En su voto razonado en el Caso Pueblos Indígenas Maya Kaqchikel de Sumpango vs. Guatemala, de 2021, el juez Ferrer Mac-Gregor recogió estándares del Sistema Universal sobre la libre determinación de los pueblos indígenas, resaltando que dicho principio se manifiesta al participar de todas las decisiones que les puedan afectar, de acuerdo con sus sistemas normativos y estructuras comunitarias de toma decisión. Este voto pareció pavimentar el camino para una adhesión de la Corte IDH a los parámetros internacionales sobre libre determinación indígena, más allá de la CPLI, lo cual sigue sin ocurrir.
Los pasos hacia atrás
Fundamento normativo y marco temporal de la CPLI
La posición de la Corte IDH al respecto ha oscilado entre los siguientes criterios:
1. la CPLI es una obligación internacional derivada tanto del Convenio 169 de la OIT como de la CADH; sin embargo, su vigencia empieza con la ratificación del primer tratado (casos Sarayaku vs. Ecuador y Comunidad Garífuna de Punta Piedra vs. Honduras);
2. la obligación de consultar inicia con la ratificación de la CADH (casos Kaliña y Lokono vs. Surinam y Miembros de la Asociación Lhaka Honhat vs. Argentina).
En el caso de la Comunidad Garífuna de San Juan, la Corte examinó algunas acciones estatales previas a la ratificación del Convenio 169 de la OIT. Si bien concluyó que estas violaron los derechos de participación en los asuntos públicos y de acceso a la información (artículos 13 y 23); la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la obligación de realizar un proceso de consulta previa, subrayando que las referidas acciones estatales tuvieron lugar antes de la ratificación del Convenio 169 por parte de Honduras. Más que un retroceso, dicha conclusión implica una incongruencia competencial, pues en sus dos sentencias sobre Surinam (Saramaka y Kaliña Lokono), el cual no ha ratificado el Convenio 169, la Corte IDH analizó la obligación de consultar exclusivamente bajo la CADH, subrayando –correctamente, aunque sin mayor desarrollo– que la CPLI es un corolario del derecho a la libre determinación protegido en el artículo 1 común a los Pactos Internacionales de Derechos Humanos.
Con la posición adoptada en el Caso San Juan, pareciera que la jurisprudencia actual de la Corte IDH limita su competencia para analizar el cumplimiento de la CPLI como una obligación que surge con la ratificación del Convenio 169 de la OIT, para los países que ratificaron dicho tratado, y con la ratificación de la CADH, para los países que no lo han hecho. Es decir, la ratificación del Convenio 169 implicaría un recorte en la competencia temporal de la Corte IDH para examinar alegatos de ausencia de CPLI, situación anómala y contraria a lo dispuesto en el artículo 29 de la CADH.
Aceptación de escritos de terceros ajenos a la controversia interamericana
En ambos casos la Corte aceptó y, en el Caso Comunidad Garífuna de San Juan, solicitó información a terceros, con fundamento en el artículo el artículo 58.a de su Reglamento, que regula las diligencias probatorias de oficio. La Corte IDH suele utilizar esta facultad para oír a las presuntas víctimas, testigos, peritos o cualquier persona cuya declaración u opinión estime pertinente para el caso sub judice. De forma excepcional, esta disposición ha sido invocada para solicitar información a órganos internos del Estado denunciado (v.g. Caso Kaliña Lokono, párr.12) o a los representantes de las víctimas (v.g. Comunidad Garífuna Punta Piedra, párr. 15).
En las sentencias aquí analizadas, la Corte replicó la práctica llevada a cabo en el Caso Lhaka Honhat vs. Argentina, en que admitió escritos remitidos por personas ajenas a la controversia interamericana. Particularmente en el Caso Comunidad de San Juan, la Corte empleó ostensiblemente dicha facultad para obtener testimonios que, en realidad, se materializaron en pretensiones de empresas y particulares que adquirieron títulos de propiedad en territorio tradicional garífuna. Tales testimonios fueron determinantes para que la Corte IDH ordenara al Estado de Honduras restituir de forma parcial y no integralmente el territorio garífuna, sin ponderar, tal como lo hizo en Lhaka Honhat, la diferencia fundamental entre campesinos que enfrentarían una situación de crisis humanitaria si perdieran acceso a tierras productivas y mega emprendimientos turísticos y otros tipos de inversiones privadas al interior de un territorio tradicional indígena.
Abordaje restrictivo sobre la obligación de restituir territorios indígenas
En su voto razonado en el Caso Comunidad Garífuna de San Juan, los jueces Mudrovitsch y Ferrer Mac-Gregor aclararon que
debido a las particularidades del presente caso, al existir motivos “razonables y fundados”, no resultaba factible la restitución de los territorios ancestrales (que implicaba, inter alia, la expropiación y desalojo de 7,620 personas no garífunas que habitan esa área y que poseen título de propiedad). Ello no puede considerarse un cambio de la jurisprudencia histórica del Tribunal, ya que se trata de una situación excepcional, considerando las circunstancias particulares del caso concreto, que incluso la Corte IH corroboró mediante una diligencia de inspección ocular previo al dictado del fallo (párr. 66).
Ambos jueces subrayaron que la obligación de restituir integralmente los territorios indígenas sigue vigente, pero “cuando existen motivos ‘objetivos y fundamentados’ (como en el presente caso), en el que no sea posible dicha restitución, ‘se les deberá otorgar tierras alternativas de la misma o mayor calidad física’ o si prefieren los pueblos interesados ‘una indemnización en dinero o en especie’” (párr. 67). En efecto, esta posibilidad está contemplada en los artículos 16 del Convenio 169 de la OIT; 28 y XXIX.5 de las declaraciones de la ONU y de la OEA sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Sin embargo, nos parece que la solución jurídica elegida por la Corte contrasta con la de otros casos que compartían elementos fácticos similares. Por ejemplo, en Lhaka Honhat se ordenó la restitución integral y el traslado de más de 218 familias campesinas, a efectos de garantizar el pleno ejercicio del derecho de propiedad sobre el territorio de las comunidades indígenas declaradas como víctimas (párr. 329). En este caso, la Corte ordenó el reasentamiento o acceso a tierras productivas en favor de las referidas familias, para retomar sus actividades de subsistencia.
A diferencia de otros casos, en el Caso de la Comunidad de San Juan la Corte IDH omitió un análisis sobre el estatus de los “terceros inocentes” que, al encontrarse de buena fe en posesión o con títulos de propiedad sobre territorios indígenas, generan la colisión entre las propiedades comunitaria indígena y privada. En su jurisprudencia constante, la Corte IDH ha establecido que para que tal situación justifique restricciones a la propiedad indígena, se deben cumplir los requisitos propios de un test de proporcionalidad, a saber:
a) estar establecidas por ley; b) tener el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática, es decir, un objetivo […] colectivo […] que, por su importancia, prepondere […] claramente sobre la necesidad del pleno goce del derecho restringido; c) ser necesarias para satisfacer un interés público imperativo, y d) ser proporcionales, en el sentido de ajustarse estrechamente al logro de[l] legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho restringido1.
Sobra decir que la carga argumentativa sobre el cumplimiento de esos requisitos recae en el Estado y no en las presuntas víctimas. Al respecto, Honduras no solo se abstuvo de fundamentar una restricción a la propiedad colectiva garífuna, sino que se allanó a la pretensión de las víctimas sobre la extensión del territorio reclamado. Al disponer la permanencia de empresas y particulares en parte del territorio garífuna, sin que el Estado o la Corte IDH fundamentaran la necesidad, idoneidad y estricta proporcionalidad de esta medida, la sentencia en el Caso de la Comunidad de San Juan implicó una restricción ex abrupto al derecho de propiedad colectiva indígena.
Finalmente, entre los elementos fácticos del Caso de la Comunidad Garífuna de San Juan descritos por la Corte IDH como excepcionales y que, a su criterio, desaconsejaron la restitución integral, se encuentra la conflictividad social por la posesión y uso de la tierra en territorio garífuna. Nos parece preocupante esta conclusión, en primer lugar, porque la conflictividad es producto de la omisión de las autoridades hondureñas en demarcar, titular y garantizar el derecho de propiedad de la Comunidad sobre su territorio tradicional. En segundo lugar, ello sienta un precedente peligroso en una región en que la conflictividad agraria con frecuencia se enmarca en un contexto de cooptación de entidades a cargo del catastro y registro de la propiedad, e incluso las fiscalías y Poder Judicial, por parte de grupos de interés con inversiones en territorios indígenas.
- Véase, nota de rodapié 102 de la Sentencia del Caso Lhaka Honhat vs. Argentina, en que la Corte IDH sistematiza su jurisprudencia sobre “terceros inocentes” y restricción a la propiedad indígena.
Créditos de imagen: AP Photo/Ginnette Riquelme (Archivo)
