La designación de los árbitros en Venezuela

En enero de 2024, la Asamblea Nacional anunció que se designaría un nuevo Poder Ciudadano en Venezuela, es decir, se renovarían las máximas autoridades de la Fiscalía General, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría, designadas en 2017 sin observar el procedimiento constitucional. Estas autoridades deberían cumplir un rol fundamental en la democracia, por ello son claves para el Estado de derecho y la separación de poderes, ya que se encargan de la defensa del interés público, la protección de la sociedad y el control del Estado. Se podría decir que estas autoridades realizan en parte la función arbitral del Estado. Es decir, deben ser árbitros independientes e imparciales que moderen al poder; por lo que deben ser seleccionados en base a sus méritos e idoneidad profesional, dentro procesos objetivos, transparentes y participativos, sujetos al escrutinio público.

Los estándares internacionales aplicables

A partir de los principios sobre independencia de la justicia se han venido desarrollando estándares internacionales que aseguren que los procesos de selección de autoridades de segundo grado — aquellas que son elegidas por otros órganos— estén revestidos de garantías reforzadas que cuiden de la autonomía de estas entidades, evitando su designación bajo criterios estrictamente políticos, opacos y/o discrecionales.

Con la finalidad de garantizar la autonomía de las Fiscalías y de los propios fiscales para seguir investigaciones objetivas, de acuerdo con los estándares internacionales “el procedimiento de designación del Fiscal General debe ser imparcial y sujeto a criterios objetivos vinculados al mérito, incorporando salvaguardas para evitar nombramientos basados en predilecciones o prejuicios”. En ese sentido, “el mecanismo debe excluir toda forma de discriminación, generar la confianza de la ciudadanía, para lo cual la transparencia y la publicidad del proceso son indispensables”¹.

Las Directrices de las Naciones Unidas sobre la Función de los Fiscales establecen que los fiscales deben ser seleccionados sobre la base de criterios objetivos y deben ser personas probas e idóneas, con formación y calificaciones adecuadas (párr. 1)². De manera especial, debe mencionarse el Informe A/HRC/20/19 del 07 de junio de 2012 de la Relatora Especial de NNUU para la Independencia de Jueces y Abogados, donde enfatiza que “un proceso de selección por concurso es un método objetivo de asegurar el nombramiento de candidatos calificados para la fiscalía”. Asimismo, “el proceso de selección debe ser transparente a fin de evitar una influencia indebida, favoritismo o nepotismo”.

En particular la Relatora subraya que: “Los órganos de selección deben ser establecidos sobre la base de la competencia y la capacidad y deben desempeñar sus funciones de modo imparcial y empleando criterios objetivos. Esos órganos deben estar integrados por una mayoría de miembros de la profesión, a fin de evitar cualquier injerencia posible de carácter político u otra injerencia externa” (párr. 62). La Relatora Especial considera que el nombramiento del Fiscal General puede ser el resultado de la cooperación entre diferentes órganos gubernamentales, lo que es preferible al nombramiento efectuado por un único órgano, caso en el que se debe recabar un asesoramiento de expertos (párr. 64). Concluyendo que: “El nombramiento y la selección del Fiscal General deben llevarse a cabo de modo que obtengan la confianza del público y el respeto de la judicatura y de la profesión jurídica” (párr. 109).

Con relación al Defensor del Pueblo, se tienen los Principios relativos al estatuto de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (Principios de París) aprobados el 20 diciembre 1993 mediante Resolución 48/134 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Estos incluyen ciertas garantías en cuanto a su composición, dependencia y pluralismo:

La composición de la institución nacional y el nombramiento de sus miembros, por vía de elección o de otro modo, deberán ajustarse a un procedimiento que ofrezca todas las garantías necesarias para asegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales (de la sociedad civil) interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos, en particular mediante facultades que permitan lograr la cooperación eficaz o la participación de los representantes de: a) las organizaciones no gubernamentales de los derechos humanos y otras organizaciones de la sociedad civil, b) las corrientes de pensamiento filosófico y religioso; c) los académicos y especialistas calificados; d) el Parlamento; y los representantes de la administración (que de incluirse estos, sólo participarán a título consultivo). En el interés de la estabilidad del mandato de los miembros de la institución nacional, sin la cual no habrá una verdadera independencia, su nombramiento se hará mediante acto oficial en el que se señale un plazo determinado de duración del mandato. 

El 21 de febrero de 2018, con el propósito de guiar la implementación de los Principios de Paris, la Alianza Global de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (GANHRI) ha adoptado las Observaciones generales del Subcomité de Acreditación, ofreciendo directrices que incluyen el nombramiento de las máximas autoridades de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, como son los Defensores del Pueblo.

En relación con los procesos de selección y nombramiento del órgano rector de las INDH, se señala que resulta “fundamental asegurar la formalización de un proceso de selección y designación claro, transparente y participativo del órgano rector de la INDH en términos de legislación, reglamentación o directrices administrativas vinculantes, según corresponda”, para asegurar la independencia de la alta dirección de la INDH y la confianza pública en ella. Tal proceso debería incluir los requisitos de: a) Dar amplia difusión de las vacantes; b) Maximizar el número de posibles candidatos procedentes de una amplia gama de grupos sociales; c) Promover una amplia consulta y/o participación en el proceso de solicitud, investigación, selección y designación; y d) Evaluar candidatos en base a criterios predeterminados, objetivos y de dominio público.

Finalizando este acápite, cabe señalar que, el nombramiento del Contralor General en Venezuela deberá ser también el resultado de un proceso imparcial y transparente. Al igual que el Fiscal y el Defensor del Pueblo, como parte del Poder Ciudadano, debe estar sometido a los mismos procedimientos de designación y garantía de independencia e imparcialidad frente a los otros poderes públicos.

Cabe recordar que las Resoluciones 66/209 de 2011 y 69/228 de 2014 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, han reconocido el importante papel que desempeñan las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) en la promoción de la eficiencia, la rendición de cuentas, la eficacia y la transparencia de la administración pública, lo que fomenta el logro de los objetivos y prioridades de desarrollo nacionales, así como los objetivos de desarrollo sostenible. La Resolución 8/13 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, también llamada Declaración de Abu Dabi, alienta a los Estados parte a promover la independencia de sus entidades fiscalizadoras superiores, lo cual resulta fundamental para el desempeño de sus funciones.

Bajo es te marco, el año 2007 el Congreso de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés) adoptó la Declaración de México sobre Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, establecido ochos principios que deben guiar su funcionamiento. Entre ellos, se dispone: 2) La independencia de la Autoridad Superior de la EFS incluyendo la seguridad en el cargo y la inmunidad legal en el cumplimiento normal de sus obligaciones. Se entiende que esto incluye que “un proceso que asegure su independencia del Poder Ejecutivo, por períodos lo suficientemente prolongados y fijos para permitirles llevar a cabo su mandato sin temor a represalias”.

La Designación del Poder Ciudadano en Venezuela

La Constitución de 1999 estableció que el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General forman parte del Poder Ciudadano, como instituciones autónomas son parte de una rama independiente del Poder Público. Las máximas autoridades de estas instituciones conforman el Consejo Moral Republicano. Según la Constitución, la selección de los altos cargos del Poder Ciudadano se realiza a través de un proceso que incluye la participación de la Sociedad Civil a través de un Comité de Evaluación de Postulaciones del Poder Ciudadano (CEPPC).

El proceso de designación en la Constitución y la Ley

El CEPPC es convocado por el Consejo Moral Republicano cuando se necesita llenar una vacante o cuando el período de uno de los titulares está por vencer. Según la Constitución, el CEPPC debe estar compuesto por representantes de diferentes sectores de la sociedad y debe llevar a cabo un proceso público para seleccionar una terna de candidatos para cada órgano del Poder Ciudadano. La Asamblea Nacional debe elegir a la persona que ocupará el cargo titular del órgano del Poder Ciudadano dentro de los 30 días siguientes a recibir la terna propuesta por el CEPPC, con el voto favorable de las dos terceras partes de sus integrantes.

Si no se llega a un acuerdo dentro de los 30 días, la Constitución establece que la terna debe ser sometida a consulta popular. Además, si el Poder Ciudadano no convoca al CEPPC, la Asamblea Nacional tiene la facultad de designar a los titulares de los órganos del Poder Ciudadano dentro del plazo establecido por la ley.

La Ley Orgánica del Poder Ciudadano (2001) regula el desarrollo del CEPPC. Establece que el Consejo Moral Republicano debe convocar al Comité 60 días antes de que venza el período constitucional de los titulares del Poder Ciudadano. La Ley también establece el número de integrantes del Comité en 25 miembros, pero no especifica quiénes o en representación de qué sectores. Además, delega en el Consejo Moral Republicano la definición de los requisitos para ser parte del CEPPC, así como su reglamentación interna y el proceso de postulación y evaluación de los candidatos a titulares de los órganos del Poder Ciudadano.

Por otro lado, la Ley establece que, si el Consejo Moral no convoca al Comité, la Asamblea Nacional tiene la facultad de designar a los titulares de los órganos del Poder Ciudadano en un plazo máximo de 30 días, pero no se menciona el procedimiento específico para ejercer esta facultad, lo que limita la participación.

Al respecto, el desafortunado silencio respecto de la situación de la participación ciudadana en los casos en que el Consejo Moral no convoca al CEPPC, la ausencia de criterios más claros sobre el acceso de la sociedad civil para postular al Comité favorece la posibilidad de frustrar la participación independiente prevista en la Constitución, , como se verá al analizar la práctica de las designaciones a lo largo de los años recientes.

La práctica de las designaciones

La designación de los titulares de los órganos del Poder Ciudadano en Venezuela ha sido problemática y ha ido en contra de las disposiciones constitucionales y legales. A continuación, se presenta como ha ocurrido el proceso a lo largo de los años:

• 1999: Después de la aprobación de la Constitución en diciembre de 1999, la Asamblea Nacional Constituyente destituyó y designó a nuevos titulares del Ministerio Público, la Contraloría General y la nueva Defensora del Pueblo de forma provisional hasta que se realizaran elecciones parlamentarias y la nueva Asamblea Nacional hiciera nombramientos definitivos.
• 2000: El Parlamento sancionó una ley especial en noviembre de 2000 para ratificar o designar a los funcionarios del Poder Ciudadano que le permitió designar a sus titulares sin seguir los procedimientos constitucionales.
• 2007: Se convocó al Comité de Evaluación de Postulaciones del Poder Ciudadano, pero hubo cuestionamientos sobre la imparcialidad de sus integrantes. A pesar de esto, se designó a una nueva Fiscal General, se ratificó al Contralor General y se designó una nueva Defensora del Pueblo.
• 2014: El Consejo Moral Republicano no convocó al Comité de Evaluación de Postulaciones y el Parlamento conformó un comité no previsto en la ley para avanzar en el proceso de designación. Una interpretación cuestionable de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia permitió que la Asamblea Nacional designara titulares del Poder Ciudadano por mayoría simple, contraviniendo la Constitución.
• 2017: En medio de la crisis institucional, la Asamblea Constituyente destituyó a la Fiscal General y designó a un nuevo Fiscal, Contralor y Defensor del Pueblo de forma inconstitucional, alterando los períodos constitucionales.

Un nuevo Poder Ciudadano como primer paso para restablecer el estado de derecho

Estos ejemplos muestran cómo las designaciones de los titulares del Poder Ciudadano en Venezuela han ido en contra de las disposiciones constitucionales y los estándares internacionales aplicables, que buscan asegurar la independencia de estas entidades. Como podemos ver, existe una brecha de cumplimiento, entre los estándares internacionales y la constitución con las prácticas seguidas en la aplicación de los procesos de designación del Fiscal General, Contralor General y Defensor del Pueblo. Este divorcio entre las normas y las prácticas, mediante medidas ad hoc para cada caso, ha permitido una amplia interferencia política sobre los procesos de nombramiento, contravenido el espíritu de la norma, que buscaba proteger la independencia y autonomía funcional de estos órganos.

En función de los estándares internacionales revisados, Venezuela debería aprovechar esta designación de las autoridades del Poder Ciudadano como una oportunidad estelar para comenzar con el restablecimiento del Estado de derecho y como un ejercicio de ciudadanía y derechos humanos. Al respecto el proceso de designación debería:

1. Asegurar la mayor transparencia, pluralismo, participación e información de todo el proceso desde la conformación del órgano de selección (Comité de Postulaciones) hasta el proceso mismo de selección y nombramiento definitivo.
2. Permitir la participación sin discriminación alguna de las organizaciones de derechos humanos y en general de la sociedad civil en todo el proceso, incluyendo la postulación y participación en el comité y la capacitación e información a los integrantes del Comité de Postulaciones para que puedan tomar las mejores decisiones.
3. El Comité de Postulaciones debería elaborar con autonomía y plena participación de la sociedad civil su propio reglamento, así como un baremo y un perfil para los cargos del Poder Ciudadano en Venezuela. Igualmente se debe publicar los perfiles y hojas de vida de las personas preseleccionadas.
4. Garantizar la actuación de forma imparcial e independiente de los órganos del Poder Ciudadano, tanto en el proceso de convocatoria y preparación de la terna de candidaturas como en general en su funcionamiento una vez designadas sus autoridades.
5. El Poder Legislativo debería realizar audiencias públicas de las personas preseleccionadas y requerir como parte del proceso de selección un plan de trabajo identificando las prioridades de su mandato en caso de resultar electas.

1. Fundación para el Debido Proceso. Lineamientos para la Selección de Altas Autoridades del Sistema de Procuración de Justicia: Fiscal o Procurador(a) General, 23 de enero de 2017. ↩︎
2. Directrices sobre la Función de los Fiscales, aprobadas por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, La Habana (Cuba), 27 de agosto a 7 de septiembre de 1990. ↩︎

Fotografía de portada: Ministerio Público, Wilfredor; Defensoría del Pueblo; Contraloría General de la República.