El litigio estratégico es una herramienta vital para la incidencia en políticas públicas por parte de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) a lo largo y ancho de América Latina. En los últimos años, esta forma de pensar los litigios permitió desarrollar nuevos antecedentes y herramientas formales que posibilitaron mayores y mejores espacios de participación de las OSC en casos en los que se investigan delitos de corrupción, tanto a nivel nacional como en aquellos en los que involucran delitos transnacionales.
La participación de la ciudadanía en la prevención y combate a la corrupción
En contextos de corrupción sistémica, es bien sabido que se resquebraja la confianza de la sociedad en el gobierno. Con el tiempo, se debilita el orden democrático y el estado de derecho. Las prácticas corruptas, en su mayoría, suelen estar dirigidas al desvío de fondos destinados al desarrollo y bienestar de la población y suponen, por consiguiente, una reasignación de recursos que puede interferir con el efectivo respeto y materialización de los derechos humanos, en especial de las personas en condiciones de vulnerabilidad.
Entender el fenómeno de la corrupción como un delito que atenta exclusivamente contra la Administración Pública es una visión parcializada sobre su impacto: solo se los considera en su dimensión y consecuencias de carácter económico, sin mirar la vinculación que tienen con la vulneración de derechos esenciales. En cambio, una visión sobre los delitos de corrupción que se ajusta a los estándares y compromisos internacionales defiende que la verdadera víctima de estos delitos es la sociedad, y cada una de las personas que la componen.
Es por ello que el rol de la sociedad civil, a través del trabajo de las OSC, es fundamental no sólo para reducir los riesgos de corrupción, sino también para incidir en el adecuado actuar de los organismos encargados de perseguir estos delitos –ejerciendo el debido control social sobre su actuación–, y así aportar a la reducción de los niveles de impunidad característicos en este tipo de fenómenos, donde la conjunción de poder económico y político son un eslabón clave para impedir el avance de las investigaciones.
En lo que respecta a las normas internacionales, el paradigma planteado en relación con la participación de la sociedad civil en los procesos judiciales contra la corrupción es claro y contundente. La lucha contra la corrupción es más eficaz y sostenible al ir acompañada de un enfoque que respete todos los derechos humanos y sitúe a las personas en el centro de la acción. Así lo entiende la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) en su preámbulo cuando dice que “el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social”. De manera similar, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC, por sus siglas en inglés) establece en su Preámbulo que “la prevención y la erradicación de la corrupción son responsabilidad de todos los Estados y que éstos deben cooperar entre sí, con el apoyo y la participación de personas y grupos que no pertenecen al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de base comunitaria, para que sus esfuerzos en este ámbito sean eficaces” .
Ambas Convenciones promueven la participación de las OSC en los procesos judiciales donde se investigan hechos de corrupción. Además, los propios organismos internacionales vinculados han manifestado la importancia de que los Estados establezcan mecanismos idóneos que permitan un rol activo por parte de las OSC en el combate contra la corrupción, ya que “el derecho a conocer el desarrollo de los procesos anticorrupción y, litigar en los mismos, es un estándar propio de derechos humanos y del sistema de políticas anticorrupción”.
A pesar de la existencia de un marco normativo tendiente a incluir a las OSC y la ciudadanía en general en las acciones dirigidas a prevenir y combatir la corrupción, son pocos los casos en que dicha participación logró materializarse, y más específicamente dentro de las investigaciones por delitos de corrupción. La falta de instrumentos formales, la excesiva burocracia y los altos costos derivados, entre otros obstáculos, hacen prácticamente imposible que una OSC pueda participar de algún modo en las investigaciones. Allí entra en juego una herramienta clave: el litigio estratégico, que ha permitido allanar el camino hacia una efectiva participación ciudadana en estos temas. La experiencia recogida por Poder Ciudadano, capítulo argentino de Transparencia Internacional, puede brindar un importante insumo para otras organizaciones sociales que deseen emprender litigios estratégicos y marcar antecedentes receptivos hacia la incorporación formal de las OSC y de las “verdaderas víctimas” en los procesos judiciales que investigan presuntos hechos de corrupción.
Litigio estratégico en casos de corrupción
El litigio estratégico, entendido como el proceso judicial que busca generar modificaciones en las normas o en las prácticas más allá del dictado de una sentencia favorable en un caso concreto, ha tomado mucho impulso en los últimos 20 años y ha permitido a las OSC a trazar un nuevo camino en el rediseño de políticas públicas o en la eliminaciones de procesos y prácticas que se contradicen al libre ejercicio de derechos de las comunidades. Si bien se asocia principalmente con casos vinculados a flagrantes violaciones a los derechos humanos, en los últimos años han tomado un fuerte impulso en otras áreas, como las investigaciones de grandes casos de corrupción, como delitos en contra del Estado, y cuyo impacto se traduce también en graves violaciones a los derechos humanos.
Sin embargo, no ha sido –ni lo es en la actualidad– fácil el camino hacia la generación de buenos resultados, que se traduzcan en el establecimiento de espacios formales de participación dentro de las investigaciones. Más allá de que la participación activa de la ciudadanía en la lucha contra la corrupción es un derecho consagrado en diversos instrumentos internacionales, e incluso en una innumerable cantidad de normas internas en los distintos países de la región, existe una clara falta de mecanismos y procedimientos específicos que permita a las OSC tener un rol en los procesos judiciales, que son la vía para investigar y sancionar los casos de corrupción.
Sobre este punto, es importante mencionar que esto no se agota con la incorporación en los procedimientos de las OSC a partir de la figura de “parte querellante”. Si bien esta es de suma relevancia, ya que posibilita a las OSC a presentarse formalmente en un proceso judicial –con la posibilidad de incorporar pruebas, sugerir líneas de investigación e incluso plantear discrepancias (recursos) y acciones–, muchas veces los riesgos y costos asociados con la figura pueden ser un fuerte desincentivo para la participación. En estos procesos, donde se investiga al poder económico o político de uno o varios países, los riesgos que enfrentan las OSC son muchos y potencialmente graves. Estos riesgos muchas veces se traducen en persecuciones, ataques a la reputación de las organizaciones –o ataques directos a las personas que trabajan en ellas y en las que pueden haber hasta riesgos a la integridad física– e incluso acciones directas a los fines de impedir que las organizaciones que promueven este tipo de investigaciones puedan continuar con su labor. A esto deben sumarse los riesgos asociados a todo proceso penal, que se profundizan en investigaciones de grandes casos de corrupción, como es la gran capacidad que se requiere para la obtención de evidencia, los costos asociados a su recolección y las particularidades técnicas que se requieren para entender el complejo entramado que estos delitos pueden tener.
Es por ello que muchas OSC de la región vienen trabajando, a partir del litigio estratégico, nuevos modos de participación en este tipo de casos que permitan ser un actor clave en el desarrollo de las investigaciones, minimizando riesgos, procurando colaborar con los operadores y operadoras de justicia y contribuyendo al esclarecimiento de los hechos. Algunas de las organizaciones que vienen profundizando en esta área son las que forman parte del movimiento de Transparencia Internacional –como Poder Ciudadano de Argentina–, que viene planteando diversas estrategias, obteniendo resultados muy favorables que permiten ser un antecedente propicio para la incorporación de las OSC en las investigaciones.
Modos de participación de las OSC en las investigaciones
Como parte de su estrategia de incidencia, Poder Ciudadano viene trabajando en el desarrollo de intervenciones en el ámbito judicial, con miras a generar antecedentes; y, en algunos casos, reformas normativas que posibiliten una real participación de las OSC en las investigaciones por delitos de corrupción. Entre las herramientas empleadas se encuentran la querella, la modificación de herramientas en diversos contextos y procedimientos (como el amicus curiae en un proceso penal), y la creación de nuevas formas de participación, como el rol de “colaborador externo”. En los últimos diez años, se han generado insumos valiosos que pueden replicarse en diferentes países y tipos de investigaciones.
El amicus curiae como herramienta de incidencia
En un caso sucedido en Argentina, Poder Ciudadano presentó un amicus curiae ante el Tribunal de Ética del Banco Mundial, debido a la suspensión de dos empleados que habrían suministrado información a un periodista sobre presuntos viajes de un funcionario público vinculado a un caso de corrupción. El Banco suspendió a los empleados argumentando que habían divulgado información “no pública” de la institución. Poder Ciudadano se presentó en el sumario administrativo y aportó estándares y su visión sobre cómo el Banco Mundial debía dar tratamiento a situaciones en donde aportantes de información de buena fé, divulgaban información a los fines de descubrir casos de corrupción en los que estaban involucrados funcionarios de la institución.
Como resultado de la presentación efectuada por Poder Ciudadano y teniendo en cuenta que los empleados habían divulgado información en beneficio de una investigación que involucraba los intereses de un Estado parte del Banco Mundial, no sólo resolvió reincorporarlos sino que modificaron sus normas sobre “reportantes e informantes de buena fé en casos de corrupción”. El caso fue el primero en la historia del Banco Mundial que recogió las opiniones de una OSC y generó un cambio en sus políticas de lucha contra la corrupción y protección de reportantes.
La querella como modo de participación de una OSC
A raíz de una denuncia recibida sobre posibles hechos de corrupción que involucraban a organismos nacionales (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación) y universidades públicas (Universidad Tecnológica Nacional – UTN), Poder Ciudadano diseñó una estrategia de trabajo con distintos niveles. El caso se relacionaba con presuntos desvíos de fondos del programa social “Argentina Trabaja” a través de la UTN, aparentando que se realizaban trabajos que nunca se hicieron. La metodología implicaba hacer figurar listados de personas que habrían hecho los trabajos y se confeccionaban cheques en conceptos de “becas”. Las personas que figuraban en los listados –según mostró una investigación periodística–, no sólo no habían trabajado nunca para el Programa ni para la UTN, sino que eran estudiantes graduados en 2012. La estrategia de incidencia contó con tres componentes: primero, lograr que una OSC fuera reconocida como querellante en un caso de corrupción; luego, una vez avanzado el caso, hacer incidencia y generar mecanismos de recupero del dinero robado al Estado; y, por último, participar activamente en la reparación de las víctimas del hecho, que fueron principalmente las personas que fueron incluidas en los listados.
Formalizada la denuncia, Poder Ciudadano se presentó como patrocinante de más de 40 personas y como organización, solicitando que se tuviera a todos por querellantes en la causa. El Juez hizo lugar a la petición. En lo que respecta a la participación de Poder Ciudadano, el magistrado entendió que, teniendo en cuenta los objetivos perseguidos por la organización y que existía la tendencia de incluir a las organizaciones intermedias en casos que buscan proteger su objeto social, se hacía extensiva la inclusión como querellante. Dicha decisión fue cuestionada por la defensa de los acusados, por lo que la Cámara de Apelaciones resolvió que
“[F]rente a un delito perpetrado contra la administración pública aun cuando no sea el titular del bien jurídico primordialmente afectado, cabe considerar también otros bienes garantizados subsidiariamente, que con la conducta delictiva afectan a las personas desde otro ángulo […] resulta claro que los delitos que retraten conductas contrarias a una correcta y razonable administración del Estado, afectándose la renta nacional de forma espuria, conculcan en forma secundaria derechos humanos tales como la salud, la educación, el acceso a la justicia, la vivienda digna, etc. Y, justamente entre los objetivos de Poder Ciudadano se encuentra apoyar la plena vigencia del estado de derecho, el cual definitivamente se debilita sin la correspondiente protección de los derechos fundamentales de los habitantes de nuestro país”.
Este caso fue de suma trascendencia para Argentina, ya que fue el primero en el que se admitió a una OSC formalmente en un caso de corrupción. Además, este antecedente permitió generar cambios en diversas normas, posibilitando la inclusión de la participación de las organizaciones sociales ya no solo en casos en los que se investigaban graves violaciones a los derechos humanos, sino también a aquellas en las que se investigaban delitos vinculados con las corrupción.
La creación de la figura de “colaborador externo” en el marco de investigaciones por corrupción
Desde 2022, Poder Ciudadano, en coordinación con Transparencia Venezuela, viene trabajando en diversas alternativas a fin de poder colaborar con la justicia local en investigaciones que involucran casos de corrupción generados en las relaciones comerciales entre Argentina y Venezuela. Por dicho motivo, se encaró un trabajo de investigación a fin de poder contar con datos y documentos que le permitiese a los jueces argentinos avanzar con las investigaciones al tiempo que se generen antecedentes que amplíen la participación de la sociedad civil en este tipo de procesos.
En el primer caso se presentó, en calidad de amicus curiae, información y documentos que podrían ser de relevancia para la investigación. Debido a ciertas trabas formales (como una solicitud de instrumentos constitutivos de las organizaciones certificadas ante escribano, entre otras cosas) se decidió desistir de la presentación y hacer una nueva presentación amparada en el principio de libertad probatoria. En este caso, el juez, si bien rechazó el amicus, aceptó la información y reconoció como “colaborador externo” a Poder Ciudadano, invitando en consecuencia a continuar aportando información en la causa. En resumen, sostuvo que “[l]a Fundación Poder Ciudadano puede aportar las opiniones que crea oportunas a las actuaciones, siempre apoyadas en pruebas útiles y pertinentes. Tal cooperación no se hallará limitada a la entidad que hizo la presentación, sino que podrá ser resorte de cualquier otra persona o institución que posea el conocimiento de cuestiones relevantes para la investigación.”. Además, consideró que “como director del proceso, observo que puede resultar beneficioso para el progreso del trámite que nos ocupa, la posibilidad de que tanto la Fundación Poder Ciudadano como capítulo local, como su par venezolana –el capítulo venezolano– desarrollen en el territorio de aquel país las gestiones que permitan viabilizar las respuestas oficiales aún pendientes. Incluso que esa gestión pueda ser acompañada personalmente por el fiscal de la causa, en caso de creerlo conveniente”.
A raíz de este antecedente, se comenzaron a hacer presentaciones semejantes en otras investigaciones aportando información y contribuyendo a las investigaciones penales que, de otro modo, no habrían sido materialmente posible para el sistema de justicia argentino, ya que no se cuenta con posibilidad alguna de obtener información desde el Gobierno venezolano. Otro impacto de esta nueva estrategia fue posibilitar la continuidad de las investigaciones ya que, gracias a la información aportada, la Fiscalía pudo encauzar la investigación y proponer nuevas medidas de prueba a fin de determinar la responsabilidad de los hoy acusados de malversar fondos públicos.
En resumen: no dejar de intentar
La participación de las OSC en investigaciones por delitos de corrupción no es un camino sencillo, ni se limita a la utilización de herramientas ya establecidas. La utilización del litigio estratégico es un insumo muy valioso a la hora de pensar nuevas formas de abordaje que permitan crear nuevas figuras y prácticas tendientes a mejorar los niveles de participación y colaboración de la sociedad civil en este tipo de investigaciones, ya sea como colaboradores, como parte activa en las investigaciones o, simplemente, como organizaciones que quieran dar su opinión sobre un tema determinado.
Más allá de lo que cada institución decida, lo importante es trabajar en pos de mejorar los niveles de participación y control, no solo para prevenir la corrupción, sino para combatirla y lograr recuperar el dinero obtenido ilegalmente, a partir de un fenómeno que degrada las instituciones, poniendo en peligro todo el sistema democrático y el pleno ejercicio de los derechos humanos de las comunidades.
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