*Este artículo forma parte de la serie Cuando la corrupción nos toca: Reflexiones sobre la participación de las víctimas en la lucha contra la corrupción en América Latina.
Es frecuente que las víctimas de actos delictivos sean personas en situación de vulnerabilidad, lo que limita seriamente su participación en las investigaciones o procesos penales para reclamar sus derechos, ya sea por desconocimiento de estos o por carecer de recursos para procurarse una defensa adecuada.
La situación es aún más grave cuando el perpetrador es una persona con poder económico o político, lo que genera una relación asimétrica en el contexto de una investigación o proceso cuyo objetivo es reparar el daño ocasionado por el delito.
En los casos de corrupción, esta asimetría se acentúa, pues las víctimas suelen ser invisibilizadas y despojadas de su condición como tales. Históricamente se ha considerado que en los delitos que afectan intereses colectivos o difusos, como ocurre con la corrupción, la única víctima es el titular del bien jurídico afectado, es decir el Estado. Siendo esto así, fiscales y jueces sostienen que solo la Procuraduría Pública, en representación del Estado, está facultada para constituirse en parte procesal como víctima en un caso de corrupción, de lavado de activos, de delitos contra el medio ambiente, entre otros.
Sin embargo, las reformas procesales penales en Latinoamérica han introducido la posibilidad de que, en los casos de delitos que afectan intereses colectivos o difusos, las asociaciones civiles sin fines de lucro puedan ejercer los derechos y atribuciones de las víctimas que han sufrido directamente los perjuicios ocasionados por el delito. En el Perú, esto se encuentra regulado con meridiana claridad en el artículo 94.4 del Código Procesal Penal (CPP):
Art. 94.
1. Se considera agraviado a todo aquél que resulte directamente ofendido por el delito o perjudicado por las consecuencias del mismo.
4.Las asociaciones en los delitos que afectan intereses colectivos o difusos, cuya titularidad lesione a un número indeterminado de personas, o en los delitos incluidos como crímenes internacionales en los Tratados Internacionales aprobados y ratificados por el Perú, podrán ejercer los derechos y facultades atribuidas a las personas directamente ofendidas por el delito, siempre que el objeto social de la misma se vincule directamente con esos intereses y haya sido reconocida e inscrita con anterioridad a la comisión del delito objeto del procedimiento.
Pese a ello, existe una resistencia en fiscales y jueces a aplicar esta norma. En algunos casos, se debe a prejuicios ideológicos y culturales propios de una formación conservadora y formalista. En otros, a simple ignorancia de la ley. Incluso, por simple comodidad: evitar ser fiscalizados o que una parte motivada y con capacidad técnica impulse las investigaciones y procesos, aumentando su carga laboral.
A partir de la opción de desarrollar estrategias anticorrupción teniendo a la víctima como centro, se vienen realizando varios esfuerzos por impulsar la participación de organizaciones de la sociedad civil en los procesos penales por corrupción. Sin embargo, no resulta una tarea fácil. Recurriendo a un cúmulo de argumentos carentes de fundamento jurídico y a argumentaciones oscuras y enrevesadas, jueces y fiscales se resisten a cumplir con la ley.
Para ilustrar estas tensiones, se presenta a continuación el emblemático caso Qali Warma, actualmente litigado en el Perú. Como se verá, no garantizar la participación ciudadana en los procesos penales contra la corrupción, en los términos de los artículos 32 y 35 de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción y el Código Procesal Penal, es tenaz. Aunque a punta de persistencia se están abriendo algunos espacios que auguran que, de continuar en la brega, podrán venir tiempos mejores para las víctimas de corrupción.
Antecedentes
El Programa Nacional de Alimentación Escolar “Qali Warma” (que en quechua significa niño vigoroso), del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), tiene como finalidad brindar alimentación de calidad a niños y niñas en situación de vulnerabilidad de instituciones educativas públicas durante el año escolar.
En marzo de 2024, tras la intoxicación de decenas de niñas y niños pobres en la zona rural de Cabana, en Puno, por ingerir alimentos no aptos para consumo humano distribuidos por el programa, se revelaron graves hechos de corrupción. Estos productos incluían carne de caballo, así como alimentos descompuestos y contaminados con gusanos o heces de roedores.
Investigaciones periodísticas demostraron que funcionarios públicos del programa habrían favorecido a la empresa Frigoinca S. A. C. en la adquisición de conservas de su marca “Don Simón”, a cambio de sobornos que ascendieron a S/215,000.00 (aproximadamente US$ 60,000), pagados a más de 20 funcionarios públicos.
Días después del escándalo público, apareció muerto el propietario de la empresa, en extrañas circunstancias que apuntaban a la comisión de un homicidio. Además, esta red de corrupción alcanzó a autoridades del Estado, incluida la entonces presidenta de la República, quien fue la ministra responsable del programa cuando se contrató a la empresa, así como al vocero presidencial, quien fue ex jefe del programa, y a dos ministros de su régimen, entre otros funcionarios.
Se abrieron varias investigaciones penales, pues se descubrió que la corrupción en el programa había afectado a niños y niñas en varias regiones del país, y que incluso habría un caso en que la presidenta habría favorecido a un amigo personal con contratos del programa.
Retando al sistema: resistencia y algunos avances
Tratándose de graves delitos de corrupción, Proética, capítulo peruano de Transparencia Internacional, solicitó incorporarse en las investigaciones penales, al amparo del art. 94.4 del CPP, argumentando que se trataba de delitos de corrupción que afectan simultáneamente intereses colectivos de comunidades de niñas y niños de escasos recursos, así como intereses difusos por afectar a un grupo indeterminado de personas: las y los ciudadanos del Perú perjudicados por la corrupción.
Caso de corrupción investigado en Lima
El noviembre de 2024, Proética solicitó ser reconocida como agraviada en la investigación penal abierta de oficio ante el Cuarto Despacho de la Primera Fiscalía Especializada en Delitos de Corrupción de Funcionarios por el delito de colusión agravada. La fiscalía declaró improcedente la solicitud, señalando que el Estado es el único agraviado y que corresponde exclusivamente a la Procuraduría Pública representarlo. Además, alegó que admitir múltiples agraviados afectaría la eficiencia procesal.
Ante ello, Proética presentó una tutela de derechos, alegando la vulneración del derecho a la motivación de resoluciones fiscales, el principio de legalidad procesal, el derecho de acceso a la justicia y el principio de igualdad de armas. El 30º Juzgado de Investigación Preparatoria declaró IMPROCEDENTE la tutela, señalando que la representación de los intereses de la sociedad corresponde exclusivamente al Estado a través de la Procuraduría Pública.
A criterio del juzgado, el inc. 4 del art. 94 invocado, “está dirigido a las personas directamente ofendidas por el delito y no a los perjudicados”, y que, en todo caso, “se trate de un error de la norma al indicar ofendido en vez de perjudicado, y debe entenderse como perjudicado (sic), se advierte que el mismo estaría dirigido a los directamente perjudicados y no a los indirectamente perjudicados que son a los que pretende representar PROETICA”.
Con esta confusa argumentación, carente de coherencia y amparo legal, el juzgado estableció que Proética no tenía legitimidad para promover una tutela de derechos por no ser “parte agraviada”. Esta decisión fue apelada, estando pendiente de resolverse a la fecha.
En julio del 2025, la Sexta Sala Penal de Apelaciones declaró INADMISIBLE la apelación porque, según ella, “PROETICA no ha sido considerada en las investigaciones preliminares como parte agraviada”, por lo que si bien tiene derecho a solicitar la tutela de derechos, “esta debe darse a la conclusión de las actuaciones de las investigaciones preliminares, donde se tenga determinada la(s) parte(s) agraviada(s) según el representante del Ministerio Público”.
El tribunal añadió que “una vez identificada la parte agraviada por la Fiscalía […] la parte agraviada `no reconocida` […] tiene factible otros medios procesales a los cuales recurrir (sic), y según sea el caso su participación en la investigación preparatoria, para lo cual tendrá que ser reconocido como parte procesal (actor civil)”. Por esta razón, según la Sala, Proética “no cuenta con legitimidad para recurrir vía apelación en esta instancia” por no ser parte en la investigación fiscal.
En resumen, esta enrevesada y oscura argumentación sostiene que, como Proética no ha sido reconocida como agraviada, no puede apelar la denegatoria de la tutela para reclamar ser aceptada como agraviada, porque al no haber sido reconocida como parte procesal, carece de legitimidad para apelar (¿?). En otras palabras, como no eres agraviado, no puedes reclamar ser agraviado. Contra esta inconsistente resolución, se interpuso Recurso de Casación ante la Corte Suprema, el mismo que se encuentra pendiente de decisión.
Caso de Puno
Simultáneamente, se abrió una investigación en la región andina de Puno, donde se produjo la primera intoxicación. En enero de 2025, Proética solicitó también su incorporación como parte agraviada. El fiscal dispuso “tener por apersonada” a la organización, pero precisó que la Procuraduría Pública Anticorrupción Descentralizada de Puno ya se había apersonado como parte agraviada, y que las partes procesales debidamente reconocidas eran “el fiscal, el imputado, el defensor y el juez”, no quedando claro qué significaba tener a la asociación por apersonada ni por qué excluía como parte procesal a la Procuraduría.
Casos acumulados en Lima
En enero de 2025, se ordenó la acumulación de las diversas investigaciones de corrupción por el caso Qali Warma (que, entre otras, incluía a las dos mencionadas anteriormente) ante el Noveno Despacho Supraprovincial de Lima, con la formalización de la investigación preparatoria en el marco de un caso declarado complejo y adecuado a la Ley contra el Crimen Organizado.
Ante esta circunstancia procesal, Proética presentó un nuevo escrito de apersonamiento, solicitando ser incorporada como parte agraviada en esta investigación acumulada al amparo de lo dispuesto por el art. 94.4 del CPP.
Si bien el fiscal emitió una disposición en la que “reconoce que organizaciones como PROETICA desempeñan un papel fundamental en la vigilancia y promoción de la transparencia, lo cual es congruente con los compromisos internacionales del Perú”. Sin embargo, señaló que “el Estado peruano es la parte agraviada en los delitos de corrupción de funcionarios, debidamente representado por la Procuraduría”, y por tanto declaró IMPROCEDENTE la solicitud.
Proética solicitó una reconsideración a esta disposición, la que fue declarada INFUNDADA con los siguientes argumentos:
a) Corresponde al Procurador (defensa del Estado) solicitar su constitución en actor civil como titular de la acción reparatoria, único legitimado para ejercer dicha acción en el proceso penal.
b) La constitución reconoce, en su artículo 159, como atribución del Ministerio Público la tutela de los intereses difusos y colectivos en el proceso penal, lo que tiene su correlato en los artículos 1.1 y 60.1 del CPP.
c) No se desconoce que en la investigación de delitos de corrupción de funcionarios esté comprometida la tutela de intereses difusos distintos al correcto funcionamiento de la Administración Pública. Sin embargo, la legitimidad que confiere el artículo 94.4 del CPP a Proética u otros, no configura un derecho absoluto.
d) Se requiere que la asociación demuestre de qué manera sus actividades se encuentran relacionadas con las personas ofendidas por el delito.
Esta vez el fiscal no sólo le asigna a la defensa del Estado y al Ministerio Público la representación exclusiva de los perjudicados por los delitos de corrupción, sino que, además, relativiza de manera arbitraria lo dispuesto por el artículo 94.4 del CPP, señalando que no es un derecho absoluto y que la asociación que lo invoque debe demostrar tener un vínculo con los perjudicados, lo que no es requerido por la norma, precisamente porque se trata de víctimas colectivas o difusas.
Ante esta negativa, Proética planteó una tutela de derechos ante el juez de garantías, la misma que recayó en el mismo 30° Juzgado de Garantías que denegó la tutela anterior. Por este motivo, se le pidió al juez que se inhiba de conocer el caso por haber adelantado opinión. El juzgado rechazó la inhibición y declaró IMPROCEDENTE el pedido de tutela por considerar que se trata del mismo pedido que ya resolvió con anterioridad y que está pendiente de resolver en la apelación.
Al apelar esta nueva decisión, el juzgado la declaró INADMISIBLE con el argumento que Proética no tiene legitimación para apelar porque no es parte en el proceso penal conforme lo señaló la 6ª Sala Penal en la tutela anterior.
Caso contra la presidenta Dina Boluarte por contrataciones ilegales en el MIDIS y favorecer a su amigo Víctor Torres con contratos en Qali Warma
Dado que se trata de un delito que afecta intereses difusos y colectivos (como la confianza ciudadana, la correcta administración pública y el acceso a servicios esenciales de un grupo determinado de niños unidos por un vínculo jurídico), en enero de 2025, Proética presentó un escrito de apersonamiento ante la Fiscalía de la Nación solicitando ser incorporada como parte agraviada al amparo del artículo 94.4 del Código Procesal Penal.¹
La Fiscalía rechazó el pedido señalando que sólo la Procuraduría representa al Estado como agraviado. Proética interpuso tutela de derechos ante el juez supremo de garantías, el mismo que falló declarándola FUNDADA.
En este histórico fallo, el magistrado supremo, Juan Carlos Checkley Soria, sostuvo:
a) No sólo el imputado se encuentra autorizado para instar una tutela de derechos. En virtud del principio de igualdad procesal, cualquiera de los sujetos procesales puede cuestionar y controlar mediante tutela de derechos el ejercicio regular de las funciones del fiscal como titular de la acción penal.
b) De conformidad con el artículo 94 del CPP, se considera agraviado a las asociaciones en los delitos que afectan intereses difusos o colectivos cuya titularidad lesione a un número indeterminado de personas.
c) En los denominados delitos de corrupción de funcionarios cabe la posibilidad que el Estado no sea el único afectado por el hecho punible. Pueden existir otras personas naturales o jurídicas que se vean directamente afectadas por el comportamiento de funcionarios o servidores públicos.
d) El artículo 82 del Código Procesal Civil establece que pueden promover o intervenir en procesos que conocen de intereses difusos, las asociaciones o instituciones sin fines de lucro que según la ley y criterio del juez, este último por resolución debidamente motivada, estén legitimadas para ello.
e) Nuestro ordenamiento jurídico autoriza a las asociaciones cuando se encuentren debidamente legitimadas, a promover e intervenir en los procesos judiciales en defensa de los intereses de un determinado sector vulnerado y no cabe duda que la lucha contra la corrupción es un derecho difuso que goza de protección constitucional.
f) En el presente caso, se investiga la comisión de un delito contra la administración pública –colusión agravada– en el que un funcionario o servidor público concierta con los interesados para defraudar al Estado. Si bien no estamos frente a un proceso por la intoxicación de ciudadanos producto de ingerir alimentos en mal estado distribuidos por el programa Qali Warma, también lo es que el resultado o efecto de la colusión fue la intoxicación de la población beneficiaria del programa.
g) Proética se encuentra debidamente inscrita y tiene por objeto social promocionar la transparencia en la gestión de los asuntos públicos, desarrollar un adecuado seguimiento de los mismos, así como promover la transparencia informativa y la ética empresarial en el sector privado.
Esta decisión ha sido apelada tanto por la fiscalía como por la Procuraduría, por lo que deberá ser revisada por un Tribunal Supremo. De confirmarse el fallo, se deberá admitir la incorporación de Proética como agraviada en la investigación, con capacidad para ejercer todas las atribuciones y facultades atribuidas a las personas directamente perjudicadas por estos actos de corrupción.
Epílogo
El caso Qali Warma muestra que, pese a las resistencias institucionales, es posible avanzar en el reconocimiento de la participación de la sociedad civil en procesos penales por corrupción mediante el uso persistente y estratégico de los mecanismos legales disponibles.
En las decisiones fiscales y resoluciones judiciales ya se reconoce, aunque con interpretaciones caprichosas, que hay que distinguir entre el afectado (el titular del bien jurídico) y el perjudicado del delito (la víctima).
Igualmente, se admite cada vez más que el Estado no es el único legitimado procesalmente para participar en los procesos penales por corrupción, y que las víctimas y quienes ejercen sus derechos también lo pueden hacer.
Se ha abierto paso la interpretación que los delitos de corrupción son de aquellos que afectan intereses colectivos y/o difusos, y por lo tanto generan daño social afectando a vastos sectores de la población.
El fallo del magistrado supremo Juan Carlos Checkley, que esperamos sea confirmado en la instancia superior, no deja duda que el artículo 94.4 del CPP dispone la participación de las asociaciones civiles sin fines de lucro en casos de corrupción sin más requisitos que la inscripción registral previa al delito y el objeto social compatible con la lucha contra la corrupción. Esto es muy relevante porque proscribe los argumentos de necesidad de “legitimidad” por haber sido la asociación víctima directa del delito o estar vinculada directamente a quienes han sufrido el perjuicio.
Confiamos en que la tendencia a la correcta aplicación del artículo 94.4 se irá consolidando en los tiempos venideros.
¹ Dado que se trata de un caso en el que se investiga a quien en ese momento ejercía la presidencia de la República por delitos que habría cometido cuando fue ministra de Estado, corresponde que la investigue la Fiscal de la Nación, y que el juez de garantías que conozca de la tutela de derechos sea un magistrado de la Corte Suprema.
José Ugaz es abogado peruano. Fue Procurador de la Nación en el caso de corrupción Fujimori-Montesinos. Expresidente de Proética (Perú) y de Transparencia Internacional.
Citación sugerida: Ugaz, José. Centralidad de las víctimas e incorporación de asociaciones civiles en investigaciones y procesos contra la corrupción en Perú. DPLF. 2026/1/19. Disponible en: https://dplf.org/centralidad-de-las-victimas-e-incorporacion-de-asociaciones-civiles-en-investigaciones-y-procesos-contra-la-corrupcion-en-peru
*Este artículo forma parte de la serie Cuando la corrupción nos toca: Reflexiones sobre la participación de las víctimas en la lucha contra la corrupción en América Latina.